Chokepoints and Littorals Topic Week
De Paul Pryce
Strâmtorile Bosfor și Dardanele, împreună cu Marea Marmara adiacentă, sunt cunoscute sub denumirea colectivă de Strâmtorile Turciei și oferă singurul acces între Marea Neagră și Marea Egee. Peste 40.000 de nave au trecut prin aceste ape în 2019, transportând aproape 650 de milioane de tone de marfă și reafirmând Strâmtoarea Turciei ca fiind unul dintre cele mai importante coridoare comerciale maritime din lume. În plus, pe țărmurile strâmtorii – care se îngustează în unele puncte până la o distanță de doar 700 de metri – locuiesc peste 22 de milioane de oameni, inclusiv orașul istoric Istanbul.
Din 1936, Convenția de la Montreux privind regimul strâmtorilor, denumită în continuare Convenția de la Montreux, a permis desfășurarea pașnică a comerțului prin strâmtoarea Turceni. Cu toate acestea, recentele apeluri din partea cercurilor politice turcești și rusești pentru revizuirea Convenției de la Montreux ar trebui să fie un motiv de îngrijorare, deoarece aceste propuneri amenință fie să stimuleze o cursă a înarmării navale în regiunea Mării Negre, fie să caute să exploateze strâmtorile ca punct de blocaj geostrategic.
Convenția de la Montreux
Convenția de la Montreux a încercat să abordeze chestiunile referitoare la statutul Strâmtorii turcești care, la momentul redactării convenției, persistau de mai bine de un secol, culminând ocazional cu violențe sau cvasi-violențe, cum a fost cazul efortului Marii Britanii de a smulge controlul asupra Dardanelelor în 1922. Printre termenii săi, Convenția stipulează că numai statele riverane la Marea Neagră pot tranzita navele de capital (care, dacă ne luăm după definiția Tratatului naval de la Washington din 1923, se referă la „…o navă de război… al cărei deplasament depășește 10.000 de tone… sau care poartă un tun cu un calibru mai mare de 8 inci…”) prin strâmtori, escortate de cel mult două distrugătoare.
De asemenea, interzice oricărei țări să desfășoare în Marea Neagră mai mult de nouă nave militare care deplasează un total cumulat de 45.000 de tone; impune ca niciun grup de state nelitorale să nu desfășoare în Marea Neagră nicio navă militară cu o greutate mai mare de 10.000 de tone; și limitează șederea oricăror nave din statele nelitorale la doar 21 de zile. De asemenea, statele riverane sunt obligate, în conformitate cu convenția, să informeze autoritățile turcești relevante cu privire la intenția de tranzitare a strâmtorii de către o navă militară cu cel puțin opt zile înainte, iar statele nelitorale sunt obligate să ofere un preaviz de 15 zile. Turcia este, de asemenea, împuternicită să închidă strâmtorile pentru tot traficul militar în timp de război sau atunci când este amenințată cu o agresiune, refuzând, de asemenea, trecerea navelor comerciale aparținând țărilor aflate în război cu Turcia.
Este demn de remarcat faptul că anexa II la convenție exclude în mod specific portavioanele din definiția unei nave de capital. Acest lucru nu se extinde la orice altă navă care transportă aeronave, deoarece, la momentul redactării convenției, nu era neobișnuit ca navele de luptă și alte nave militare să transporte aeronave de observare. Acest lucru poate explica desemnarea neobișnuită de către Uniunea Sovietică a portavioanelor sale drept „crucișătoare purtătoare de aeronave” – de exemplu, clasele Kiev și Kuznetsov. Aceste nave puteau îndeplini aceeași funcție strategică ca și portavioanele, fiind în același timp libere să tranziteze Strâmtoarea Turciei, chiar dacă Convenția a refuzat accesul în Marea Neagră pentru portavioanele NATO din cauza desemnării lor explicite ca portavioane, atât în nume, cât și în funcție.
Deși Convenția de la Montreux a constrâns capacitatea de sprijin al NATO pentru Ucraina în lupta sa împotriva agresiunii rusești, cum ar fi prin limitarea numărului de nave permise în Marea Neagră ca parte a Grupului maritim permanent NATO 2 (SNMG2), continuarea punerii în aplicare a acordului este în interesul național al Statelor Unite și al altor națiuni nelitorale. Statele Unite susțin de mult timp „principiul libertății de tranzit și de navigație” menționat la articolul 1 din convenție și, deși nu au ratificat niciodată Convenția Națiunilor Unite asupra dreptului mării (UNCLOS), Statele Unite respectă deja UNCLOS ca o chestiune de drept internațional cutumiar.
Pe de o parte, acest lucru pare să sugereze că contestarea legitimității Convenției de la Montreux ar avansa interesele americane – la urma urmei, Curtea Internațională de Justiție (CIJ) a decis în 1949 că, pentru navele care tranzitează Strâmtoarea Corfu, care se întinde de-a lungul coastelor Albaniei și Greciei și care servește drept pasaj între Marea Adriatică și Marea Ionică, conceptul de trecere nevinovată ar trebui să prevaleze asupra oricăror pretenții de control statal asupra acestor căi navigabile strategice. Având în vedere precedentul Corfu și natura cutumiară a UNCLOS, s-ar putea presupune că o contestare juridică a Convenției de la Montreux de către un stat nelitoral ar reuși cu ușurință.
Dar geografia unică a Strâmtorii Turciei face ca această chestiune juridică să fie departe de a fi simplă. Marea Marmara este o mare internă, ale cărei coaste aparțin în totalitate Turciei. În cazul unei dizolvări a Convenției, CIJ ar trebui să analizeze dacă Strâmtorile Turciei constituie o singură strâmtoare care leagă două mări deschise, caz în care prevalează trecerea nevinovată, sau dacă sunt două strâmtori separate care leagă o mare deschisă și o mare internă, caz în care Turcia ar putea exercita un control și mai mare asupra fluxului de trafic maritim prin strâmtori. Referirea la Strâmtorile turcești în limbajul comun – mai degrabă decât referirea separată la Dardanele, Bosfor și Marea Marmara – implică o singură unitate, iar cea mai mare parte a traficului maritim a circulat în ultimul deceniu între Marea Egee și Marea Neagră. Ar părea probabil atunci ca CIJ să favorizeze concepția Strâmtorii Turcești ca o singură strâmtoare care leagă două mări deschise, dar acest rezultat nu este garantat.
Este, de asemenea, dificil de discernut în ce măsură Statele Unite ar fi capabile să modifice practic administrarea Strâmtorii Turcești. Turcia este o putere maritimă semnificativă de sine stătătoare și o mare parte din forțele sale navale sunt staționate la baza navală Gölcük, situată pe coasta de est a Mării Marmara. Orice operațiune de libertate a navigației (FONOP) ar întâmpina o rezistență imediată și s-ar adăuga la tensiunile existente între guvernele turc și american, mai ales că Turcia refuză să recunoască UNCLOS.
Importanța economică și socială a Strâmtorii pentru Turcia nu poate fi supraestimată. Dincolo de milioanele de cetățeni turci care trăiesc pe malurile sale și de comerțul pe care Strâmtoarea îl facilitează, aceasta oferă, de asemenea, o reprezentare fizică a dualității Turciei ca stat european și asiatic, în timp ce administrarea Strâmtorii a oferit Turciei o imagine de sine ca gardian al Mării Negre.
După toate acestea, ar fi posibil să fie nevoie de distrugerea în masă a forțelor navale turcești pentru a impune o schimbare majoră în administrarea Strâmtorii Turciei și, chiar și atunci, ar putea fi ridicate intenționat sau accidental bariere care să interfereze cu utilizarea viitoare a căii navigabile. Pe scurt, status quo-ul legal și practic oferă cea mai bună garanție pentru continuarea fluxului comercial prin strâmtori.
Apeluri pentru reformă
Cu toate acestea, au existat multe discuții în cercurile politice rusești și turcești în jurul unor posibile revizuiri ale Convenției de la Montreux. Aceste revizuiri ar fi în detrimentul intereselor naționale ale SUA, care includ libertatea maximă posibilă de tranzit și navigație prin Strâmtoarea Turciei. În special, de la anexarea Crimeei, unii planificatori ruși din domeniul apărării au cerut revizuirea Convenției, astfel încât durata de ședere în Marea Neagră pentru navele din statele nelitorale să fie mai scurtă decât cea actuală de 21 de zile. În plus, factorii de decizie politică ruși au interpretat în mod creativ Convenția de la anexarea Crimeei în 2014.
În mai 2016, președintele turc Recep Erdogan a denunțat Marea Neagră ca fiind un „lac rusesc”. În replică, președintele Comisiei pentru apărare din Duma de Stat, amiralul Vladimir Komoyedov, a susținut că Federația Rusă trebuie doar să informeze Turcia cu privire la tranzitul navelor sale militare prin Strâmtoarea Turciei și că restricțiile privind numărul și tipul de nave care tranzitează se aplică doar statelor nelitorale. Între timp, ca răspuns la restricțiile unilaterale impuse de Rusia asupra fluxului de trafic maritim prin Strâmtoarea Kerch, între Marea Neagră și Marea Azov, Ucraina a cerut în noiembrie 2018 restricții mai stricte privind numărul și tipul de nave din toate statele care tranzitează Strâmtoarea Turciei, în speranța că acest lucru ar putea interfera cu manevrele strategice ale Marinei ruse.
Au existat voci din partea guvernului turc cu privire la modul în care Istanbulul este „…amenințat de numărul tot mai mare de petroliere și alte nave de marfă periculoase” care tranzitează Strâmtoarea. În timp ce Turcia a fost în mare parte mulțumită de reglementările adoptate prin intermediul Organizației Maritime Internaționale (OMI) și al altor organisme multilaterale, unii comentatori turci au propus măsuri suplimentare. În special, unii sugerează promovarea unui model de proprietate regională pentru Strâmtori sub auspiciile Cooperării Economice a Mării Negre (OCEMN), un forum multilateral format din Turcia și Federația Rusă, dar și din Albania, Armenia, Azerbaidjan, Bulgaria, Georgia, Grecia, Moldova, România, Serbia și Ucraina.
Un astfel de model ar putea facilita reinterpretarea Convenției de la Montreux, relaxând restricțiile pentru navele din statele riverane Mării Negre, dar menținând sau chiar înăsprind restricțiile pentru navele din statele nelitorale. Acest lucru ar putea, la rândul său, să fie eludat de Statele Unite și de alte state nelitorale prin schimbarea pavilionului navelor. În urma anexării Crimeii, unii comentatori americani au sugerat o prezență sporită a NATO în Marea Neagră prin faptul că navele marinei americane arborează steaguri bulgare sau românești. Dar și acest lucru nu ar face, probabil, decât să sporească tensiunile dintre Statele Unite și Turcia, precum și să submineze și mai mult ordinea bazată pe reguli.
Canalul Istanbul
Un proiect de infrastructură de 25 de miliarde de dolari anunțat în 2011 de către prim-ministrul turc de atunci, Recep Erdogan, cunoscut sub numele de Canalul Istanbul, reprezintă cea mai mare provocare la adresa status quo-ului legal și practic din Strâmtorile Turciei. Canalul ar consta într-o cale navigabilă de 45 de kilometri care ar traversa partea europeană a Istanbulului, permițând unui număr de 160 de nave să ocolească zilnic Bosforul în timp ce tranzitează între Marea Marmara și Marea Neagră. Oficial, canalul Istanbul a fost propus pentru a atenua congestia de pe Bosfor și pentru a devia traficul de petroliere către zone mai puțin sensibile din Istanbul. Cu toate acestea, căpitanii cargoboturilor turcești au pus la îndoială acest lucru, observând că canalul, așa cum este prevăzut în prezent, ar fi prea puțin adânc pentru a găzdui multe dintre petrolierele despre care Erdogan susține că ar fi deviate de pe Bosfor. Într-adevăr, planul canalului prevede un pescaj maxim de 17 metri.
În realitate, este posibil ca canalul Istanbul să fi fost introdus pentru a eluda Convenția de la Montreux. În ianuarie 2018, prim-ministrul turc de atunci, Binali Yıldırım, a afirmat că, fiind o cale navigabilă artificială, convenția nu s-ar aplica canalului Istanbul și, astfel, autoritățile turcești ar putea restricționa sau reglementa în mod unilateral traficul prin acesta. Acest lucru depinde din nou de faptul dacă Strâmtorile turcești sunt înțelese ca o singură unitate sau ca trei căi navigabile distincte – Dardanele, Marmara și Bosfor. În prima interpretare, convenția s-ar putea aplica în continuare canalului, având în vedere că acesta leagă o parte a strâmtorii de apele deschise ale Mării Negre. Cu toate acestea, în cea de-a doua interpretare, canalul ar fi un element complet nou și distinct, căruia, într-adevăr, convenția nu i s-ar aplica.
În orice caz, canalul reprezintă o amenințare serioasă la adresa spiritului convenției. Pe de o parte, Turcia a avansat în mod constant povestea conform căreia utilizarea continuă a Bosforului nu este sigură pentru mediul natural, pentru milioanele de oameni care trăiesc pe malurile sale și pentru sutele de nave care tranzitează în fiecare zi, astfel încât restricțiile unilaterale asupra traficului maritim prin Bosfor ar putea fi justificate pe baza faptului că navele ar trebui să tranziteze ruta mai sigură a canalului. Pe de altă parte, Turcia ar putea dezechilibra echilibrul de putere în regiunea Mării Negre, permițând navelor să tranziteze canalul care, în caz contrar, nu ar fi avut voie să treacă prin strâmtorile turcești în temeiul Convenției. Oricare dintre cele două scenarii ar intra în conflict cu politica americană de căutare a unei libertăți maxime posibile de tranzit și navigație, condiționând în același timp capacitatea NATO de a sprijini membrii și partenerii din regiunea Mării Negre de capriciile Turciei.
Preocupări similare cu privire la intențiile strategice ale lui Erdogan au fost exprimate în Rusia, unii comentatori avertizând că finalizarea canalului ar putea fi urmată în curând de o denunțare de către Turcia a Convenției de la Montreux. În conformitate cu prevederile convenției, o denunțare de către oricare dintre semnatari ar determina organizarea unei conferințe în vederea elaborării unor amendamente la convenția existentă sau a unui acord complet nou privind utilizarea Strâmtorii Turciei. Pentru ca o astfel de conferință să fie valabilă, convenția solicită participarea a trei sferturi din „Înaltele Părți Contractante” care sunt state riverane – cu alte cuvinte, cinci din șase din ceea ce este în prezent Ucraina, România, Bulgaria, Georgia, Rusia și Turcia.
Este de conceput, așadar, că o denunțare de către Turcia a Convenției de la Montreux ar putea fi urmată de o conferință pentru redactarea unui nou acord, desfășurată în mod valabil fără participarea Turciei. Dar este puțin probabil ca Turcia să respecte cu ușurință orice nou acord redactat fără participarea sa, mai ales când, din perspectiva autorităților turce, Canalul Istanbul și denunțarea Convenției de la Montreux ar permite Turciei un control deplin asupra accesului între Marea Egee și Marea Neagră.
Canale deschise
Din fericire, există opțiuni diplomatice disponibile care ar putea păstra status quo-ul în Strâmtorile Turciei. De exemplu, sub auspiciile Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE) – din care fac parte Statele Unite și toate statele riverane Mării Negre – ar putea fi dezvoltate o serie de mecanisme de consolidare a încrederii și securității (CSBM) în ceea ce privește accesul între Marea Egee și Marea Neagră. Așa cum este exemplificat de Documentul de la Viena, un document care face parte integrantă din activitatea OSCE, CSBM-urile pot include schimburi anuale de informații cu privire la dispunerea forțelor militare, inspecții ale bazelor și invitarea reciprocă a observatorilor la exerciții militare, toate acestea fiind menite să demonstreze vecinilor că nu există intenții ostile în spatele diverselor activități militare din zonele de frontieră.
Elaborarea unui document sau a unui acord similar referitor la Strâmtorile turcești ar putea include un angajament din partea tuturor părților de a nu interfera în niciun fel cu accesul între Marea Egee și Marea Neagră, în afară de puterile deja acordate Turciei în temeiul Convenției de la Montreux, sprijinind efectiv Convenția, dar și extinzând de facto atribuțiile acesteia la orice căi navigabile artificiale care ar putea fi create pentru a conecta Marea Egee și Marea Neagră.
Nu există nimic aici care să împiedice Turcia să refuze să respecte acești termeni la o dată ulterioară – la urma urmei, Rusia și-a suspendat participarea la Tratatul privind forțele convenționale în Europa (CFE), o altă CSBM legată de OSCE, cu puțin peste un an înainte de a organiza atacul său din 2008 asupra Georgiei. Dar o suspendare a participării Turciei la CSBM-urile legate de Strâmtori ar oferi un avertisment timpuriu SUA, Rusiei și altor părți interesate că o denunțare a Convenției de la Montreux ar putea fi iminentă.
Chiar și cu o denunțare a Convenției de către Turcia, CSBM-urile ar contribui la evitarea unei curse regionale a înarmărilor. Schimbul continuu de informații între celelalte state riverane Mării Negre ar oferi asigurarea că niciun stat nu intenționează să profite de schimbarea statutului practic și juridic al Strâmtorii Turciei, cum ar fi prin asigurarea unui acord paralel cu Turcia care ar permite o creștere a forțelor navale în Marea Neagră. Includerea în CSBM a unor măsuri punitive clare pentru nerespectarea de către stat ar putea, de asemenea, să descurajeze Turcia de la modificarea unilaterală a statutului practic sau juridic al strâmtorii – de exemplu, impunerea de sancțiuni de către toate celelalte părți -, dar acest lucru ar putea, de asemenea, să facă improbabilă încheierea oricărui acord privind CSBM. În orice caz, ar servi intereselor naționale ale Turciei să participe la un astfel de acord, deoarece CSBM ar oferi o plasă de siguranță pentru toate părțile implicate, ajutând la evitarea escaladării în conflict armat a oricărei modificări a statutului juridic sau practic al Strâmtorii Turciei.
Peste acordurile și forurile multilaterale, Erdogan trebuie să se confrunte și cu opinia publică de acasă. Primarul nou ales al Istanbulului, Ekrem İmamoğlu, și-a exprimat opoziția fermă față de proiectul Canalului Istanbul și l-a învins fără probleme pe fostul prim-ministru Binali Yıldırım, un susținător al canalului și aliat al lui Erdogan, în ciuda presupuselor eforturi ale autorităților turce de a distorsiona rezultatele alegerilor în favoarea lui Yıldırım. Apelurile pentru un referendum privind canalul sunt, de asemenea, de rău augur pentru Erdogan, sondajele din decembrie 2019 arătând că peste 72% dintre locuitorii din Istanbul se opun proiectului. Canalul ar putea fi sacrificat în speranța de a evita o confruntare cu İmamoğlu pentru președinție în alegerile generale anticipate din Turcia din 2023.
Concluzie
Datorită importanței strategice a Strâmtorii Turciei – și a zvonurilor de reformă din partea Ankarei, Moscovei și chiar a Kievului – cea mai prudentă cale pentru U.S.U.A. ar fi asigurarea unor canale diplomatice deschise, atât prin urmărirea unor angajamente din partea statelor riverane în foruri multilaterale precum OSCE, cât și prin menținerea unui dialog deschis cu toate părțile interesate din Turcia pe această temă. Neglijarea acestor instrumente diplomatice ar însemna să cedeze inițiativa autorităților turce, care au demonstrat până acum disponibilitatea de a eroda ordinea juridică care a guvernat Strâmtorile Turciei timp de aproape un secol ori de câte ori se consideră că aceasta servește unor interese naționale definite în mod îngust.
Paul Pryce este consilierul principal al Consulului General al Japoniei la Calgary și un colaborator de lungă durată al Centrului pentru Securitate Maritimă Internațională (CIMSEC). Anterior, el a scris în calitate de cercetător principal pentru Programul națiunii maritime al Consiliului Atlantic din Canada și anterior a fost cercetător la Adunarea Parlamentară a Organizației pentru Securitate și Cooperare în Europa (OSCE).
Imaginea principală: Corveta MILGEM a Marinei turcești tranzitează pe lângă Memorialul Dur Yolcu în drumul său spre Dardanele (foto Ministerul turc al Apărării)
.