Chokepoints and Littorals Topic Week
Door Paul Pryce
De Bosporus en de Dardanellen, samen met de aangrenzende Zee van Marmara, staan gezamenlijk bekend als de Turkse Straat en bieden de enige toegang tussen de Zwarte Zee en de Egeïsche Zee. In 2019 passeerden meer dan 40 000 schepen deze wateren, waarbij bijna 650 miljoen ton vracht werd vervoerd en de Turkse Straat opnieuw werd bevestigd als een van de belangrijkste maritieme handelscorridors in de wereld. Bovendien wonen aan de oevers van de Straat – die zich op sommige plaatsen tot slechts 700 meter van elkaar versmallen – meer dan 22 miljoen mensen, waaronder de historische stad Istanboel.
Sinds 1936 staat het Verdrag van Montreux betreffende het regime van de Straat, hierna “het Verdrag van Montreux” genoemd, de vreedzame stroom van handel door de Turkse Straat toe. Recente oproepen uit Turkse en Russische politieke kringen om het Verdrag van Montreux te herzien moeten echter reden tot bezorgdheid zijn, omdat deze voorstellen ofwel een wapenwedloop in het Zwarte-Zeegebied dreigen aan te wakkeren, ofwel de Straat als een geostrategisch chokepoint willen uitbuiten.
Het Verdrag van Montreux
Het Verdrag van Montreux trachtte een oplossing te vinden voor kwesties betreffende de status van de Turkse Straat die, tegen de tijd dat het Verdrag werd opgesteld, al meer dan een eeuw aansleepten, soms culminerend in geweld of bijna-geweld, zoals in de poging van Groot-Brittannië om de controle over de Dardanellen in 1922 te verwerven. Een van de bepalingen van het verdrag is dat alleen kuststaten aan de Zwarte Zee kapitaalschepen (volgens de definitie van het Marineverdrag van Washington van 1923: “…een oorlogsschip… met een waterverplaatsing van meer dan 10.000 ton… of dat een kanon draagt met een kaliber van meer dan 8 inch…”) door de Zwarte Zee mogen doorvaren, geëscorteerd door niet meer dan twee torpedojagers.
De overeenkomst verbiedt landen ook om meer dan negen marineschepen met een totale capaciteit van 45.000 ton in de Zwarte Zee te stationeren; vereist dat geen enkele groep van niet-kuststaten marineschepen van meer dan 10.000 ton in de Zwarte Zee stationeert; en beperkt het verblijf van schepen van niet-kuststaten tot slechts 21 dagen. Voorts zijn de kuststaten krachtens het verdrag verplicht de bevoegde Turkse autoriteiten ten minste acht dagen van tevoren in kennis te stellen van een voorgenomen doortocht van een militair vaartuig door de Zwarte Zee, en zijn niet-kuststaten verplicht een kennisgevingstermijn van 15 dagen in acht te nemen. Turkije is voorts gemachtigd om in oorlogstijd of bij dreiging van agressie de Straat af te sluiten voor alle militair verkeer en tevens de doorvaart te ontzeggen aan koopvaardijschepen die toebehoren aan landen die in oorlog zijn met Turkije.
Opgemerkt zij dat in bijlage II van het Verdrag vliegdekschepen uitdrukkelijk worden uitgesloten van de definitie van kapitaalschip. Dit geldt niet voor andere schepen die vliegtuigen vervoeren, aangezien het ten tijde van de opstelling van het verdrag niet ongebruikelijk was dat slagschepen en andere militaire schepen observatievliegtuigen aan boord hadden. Dit kan de ongebruikelijke aanduiding door de Sovjet-Unie van haar vliegdekschepen als “luchtvaartkruisers” verklaren – bijvoorbeeld de Kiev- en Koeznetsov-klassen. Deze schepen konden dezelfde strategische functie vervullen als vliegdekschepen en toch vrij door de Turkse Straat varen, ook al ontzegde de Conventie NAVO vliegdekschepen de toegang tot de Zwarte Zee vanwege hun expliciete aanduiding als vliegdekschip, zowel in naam als functie.
Hoewel het Verdrag van Montreux de capaciteit van de NAVO-steun aan Oekraïne in zijn strijd tegen de Russische agressie heeft beperkt, zoals door de beperking van het aantal schepen dat in de Zwarte Zee is toegestaan als onderdeel van de Standing NATO Maritime Group 2 (SNMG2), is de voortgezette uitvoering van de overeenkomst in het nationale belang van de Verenigde Staten en andere niet-littorale naties. De Verenigde Staten steunen reeds lang het “beginsel van vrijheid van doortocht en navigatie” waarnaar in artikel 1 van het verdrag wordt verwezen, en hoewel zij het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee (UNCLOS) nooit hebben geratificeerd, houden de Verenigde Staten zich reeds aan UNCLOS als een kwestie van internationaal gewoonterecht.
Enerzijds lijkt dit te suggereren dat het aanvechten van de legitimiteit van het Verdrag van Montreux de Amerikaanse belangen zou bevorderen – per slot van rekening heeft het Internationale Hof van Justitie (ICJ) in 1949 bepaald dat voor schepen die de Straat van Korfoe doorvaren, die langs de kusten van Albanië en Griekenland loopt en als doorgang dient tussen de Adriatische en de Ionische Zee, het concept van onschuldige doorvaart dient te prevaleren boven alle aanspraken op staatscontrole over dergelijke strategische waterwegen. Met het Korfoe-precedent en het gewoonterecht van UNCLOS zou men kunnen veronderstellen dat een betwisting van het Verdrag van Montreux door een niet aan zee grenzende staat gemakkelijk zou slagen.
Maar de unieke geografie van de Turkse Straat maakt deze juridische kwestie verre van eenvoudig. De Zee van Marmara is een binnenzee, waarvan alle kusten aan Turkije toebehoren. In geval van ontbinding van het verdrag zou het ICJ moeten overwegen of de Turkse Straat één enkele zeestraat vormt die twee open zeeën verbindt, in welk geval de onschuldige doorvaart prevaleert, dan wel of het twee afzonderlijke zeestraten zijn die een open zee en een binnenzee verbinden, in welk geval Turkije een nog grotere controle zou kunnen uitoefenen op de stroom van zeeverkeer door de Straat. Wanneer in de omgangstaal over de Turkse Straat wordt gesproken – in plaats van over de Dardanellen, de Bosporus en de Zee van Marmara afzonderlijk – is er sprake van één geheel, en het grootste deel van het zeeverkeer heeft het afgelopen decennium plaatsgevonden tussen de Egeïsche Zee en de Zwarte Zee. Het lijkt dan ook waarschijnlijk dat het ICJ de voorkeur zou geven aan de opvatting van de Turkse Straat als één enkele zeestraat die twee open zeeën verbindt, maar dit resultaat is niet gegarandeerd.
Het is ook moeilijk te zien in hoeverre de Verenigde Staten in staat zouden zijn het beheer van de Turkse Straat praktisch te wijzigen. Turkije is zelf een belangrijke zeemacht en een groot deel van zijn zeestrijdkrachten is gestationeerd op de marinebasis Gölcük, gelegen aan de oostkust van de Zee van Marmara. Elke operatie voor de vrijheid van scheepvaart (FONOP) zou onmiddellijk op weerstand stuiten en zou de bestaande spanningen tussen de Turkse en de Amerikaanse regering nog doen toenemen, vooral omdat Turkije weigert UNCLOS te erkennen.
Het economische en sociale belang van de Straat van Gibraltar voor Turkije kan niet worden overschat. Naast de miljoenen Turkse burgers die aan de oevers wonen en de handel die de Straat vergemakkelijkt, is het ook een fysieke weergave van de dualiteit van Turkije als een Europese en Aziatische staat, terwijl het beheer van de Straat Turkije een zelfbeeld heeft gegeven als de hoeder van de Zwarte Zee.
Gezien dit alles zou de totale vernietiging van de Turkse zeestrijdkrachten nodig kunnen zijn om een ingrijpende wijziging in het beheer van de Turkse Straat op te leggen, en zelfs dan zouden er opzettelijk of per ongeluk barrières kunnen worden opgeworpen die het toekomstig gebruik van de waterweg zouden belemmeren. Kortom, de wettelijke en praktische status quo biedt de beste garantie voor de voortzetting van de handelsstroom door de Straat.
Oproepen tot hervorming
In Russische en Turkse beleidskringen is echter veel gediscussieerd over mogelijke herzieningen van het Verdrag van Montreux. Deze herzieningen zouden schadelijk zijn voor de nationale belangen van de VS, waartoe ook de grootst mogelijke vrijheid van doortocht en scheepvaart door de Turkse Straat behoort. Met name sinds de annexatie van de Krim hebben sommige Russische defensieplanners aangedrongen op herziening van het Verdrag, zodat de verblijfsduur in de Zwarte Zee voor schepen van niet-littorale staten korter zou zijn dan de huidige toegestane 21 dagen. Bovendien hebben Russische beleidsmakers het verdrag creatief geïnterpreteerd sinds de annexatie van de Krim in 2014.
In mei 2016 kafferde de Turkse president Recep Erdogan de Zwarte Zee uit als een “Russisch meer”. In reactie daarop beweerde de voorzitter van de Staatsdoema-commissie voor Defensie, admiraal Vladimir Komojedov, dat de Russische Federatie Turkije alleen hoeft te informeren over de doorvaart van haar militaire schepen door de Turkse Straat en dat beperkingen op het aantal en het soort schepen dat doorvaart alleen van toepassing waren op niet-littorale staten. Ondertussen, in reactie op de unilaterale beperkingen van Rusland op de stroom van maritiem verkeer door de Straat van Kertsj tussen de Zwarte Zee en de Zee van Azov, riep Oekraïne in november 2018 op tot strengere beperkingen op het aantal en het soort schepen van alle staten die door de Turkse Straat varen, in de hoop dat dit de strategische manoeuvres van de Russische marine zou kunnen hinderen.
De Turkse regering heeft laten weten dat Istanbul “…wordt bedreigd door het steeds groeiende aantal olietankers en andere gevaarlijke vrachtschepen” die de Straat oversteken. Hoewel Turkije meestal tevreden is met de regelgeving die via de Internationale Maritieme Organisatie (IMO) en andere multilaterale organen is vastgesteld, hebben sommige Turkse commentatoren verdere actie voorgesteld. Sommigen stellen met name voor een regionaal eigendomsmodel voor de Straat van Gibraltar te bevorderen onder auspiciën van de Economische Samenwerking Zwarte Zee (BSEC), een multilateraal forum dat bestaat uit Turkije en de Russische Federatie, maar ook uit Albanië, Armenië, Azerbeidzjan, Bulgarije, Georgië, Griekenland, Moldavië, Roemenië, Servië en Oekraïne.
Een dergelijk model zou de herinterpretatie van het Verdrag van Montreux kunnen vergemakkelijken, waarbij de beperkingen voor schepen uit kuststaten aan de Zwarte Zee worden versoepeld, maar de beperkingen voor schepen uit niet-kuststaten worden gehandhaafd of zelfs verscherpt. Dit zou op zijn beurt door de Verenigde Staten en andere niet-littorale staten kunnen worden omzeild door schepen onder een andere vlag te laten varen. In de nasleep van de annexatie van de Krim hebben sommige Amerikaanse commentatoren voorgesteld de aanwezigheid van de NAVO in de Zwarte Zee te versterken door schepen van de Amerikaanse marine onder Bulgaarse of Roemeense vlag te laten varen. Maar ook dit zou de spanningen tussen de Verenigde Staten en Turkije waarschijnlijk alleen maar doen toenemen en de op regels gebaseerde orde verder ondermijnen.
Het Kanaal van Istanbul
Een infrastructuurproject van 25 miljard dollar dat in 2011 werd aangekondigd door de toenmalige Turkse premier Recep Erdogan, bekend als het Kanaal van Istanbul, vormt de grootste uitdaging voor de wettelijke en praktische status quo in de Turkse Straat. Het kanaal zou bestaan uit een 45 kilometer lange waterweg die de Europese kant van Istanbul zou doorsnijden, waardoor 160 schepen dagelijks de Bosporus zouden kunnen omzeilen op hun doortocht tussen de Marmara Zee en de Zwarte Zee. Officieel werd het kanaal van Istanbul voorgesteld om de opstoppingen op de Bosporus te verlichten en het tankerverkeer om te leiden naar minder gevoelige gebieden van Istanbul. Kapiteins van Turkse vrachtschepen hebben dit echter in twijfel getrokken, omdat het kanaal in zijn huidige vorm te ondiep zou zijn om veel van de tankers te ontvangen die volgens Erdogan van de Bosporus zouden worden afgeleid. Het kanaalplan voorziet namelijk in een maximale diepgang van 17 meter.
In werkelijkheid is het kanaal van Istanbul mogelijk ingevoerd om het Verdrag van Montreux te omzeilen. In januari 2018 beweerde de toenmalige premier van Turkije, Binali Yıldırım, dat het Verdrag als kunstmatige waterweg niet van toepassing zou zijn op het Kanaal van Istanbul en dat de Turkse autoriteiten dus eenzijdig het verkeer door het kanaal zouden kunnen beperken of reguleren. Ook dit hangt af van de vraag of de Turkse Straat wordt opgevat als één enkele eenheid of als drie afzonderlijke waterwegen – de Dardanellen, de Marmara en de Bosporus. In de eerste interpretatie zou het Verdrag nog steeds van toepassing kunnen zijn op het kanaal, aangezien het een deel van de Straat verbindt met de open wateren van de Zwarte Zee. In de tweede interpretatie zou het kanaal echter een geheel nieuw en onderscheiden kenmerk zijn waarop het verdrag inderdaad niet van toepassing zou zijn.
Het kanaal vormt hoe dan ook een ernstige bedreiging voor de geest van het verdrag. Enerzijds heeft Turkije consequent het standpunt verdedigd dat het verdere gebruik van de Bosporus onveilig is voor de natuurlijke omgeving, de miljoenen mensen die op de oevers wonen en de honderden schepen die er dagelijks doorvaren, en dat eenzijdige beperkingen van het scheepvaartverkeer door de Bosporus dus gerechtvaardigd zouden kunnen worden met het argument dat schepen via de veiliger kanaalroute zouden moeten varen. Anderzijds zou Turkije het machtsevenwicht in het Zwarte-Zeegebied kunnen verstoren door schepen door het kanaal te laten varen die anders krachtens het verdrag niet door de Turkse Straat zouden mogen varen. Beide scenario’s zouden in strijd zijn met het Amerikaanse beleid om te streven naar een zo groot mogelijke vrijheid van doorvaart en scheepvaart, terwijl ook het vermogen van de NAVO om leden en partners in het Zwarte-Zeegebied te steunen afhankelijk zou worden van Turkse grillen.
Dergelijke zorgen over Erdogans strategische bedoelingen zijn ook in Rusland geuit, waarbij sommige commentatoren waarschuwen dat de voltooiing van het kanaal spoedig zou kunnen worden gevolgd door een Turkse opzegging van het Verdrag van Montreux. Volgens de bepalingen van het Verdrag zou een opzegging door een van de ondertekenende partijen leiden tot het houden van een conferentie voor het opstellen van wijzigingen op het bestaande Verdrag of van een geheel nieuw akkoord over het gebruik van de Turkse Straat. Wil een dergelijke conferentie geldig zijn, dan moet volgens het Verdrag driekwart van de “Hoge Verdragsluitende Partijen” die kuststaten zijn, deelnemen – met andere woorden vijf van de zes van wat nu Oekraïne, Roemenië, Bulgarije, Georgië, Rusland en Turkije zijn.
Het is dus denkbaar dat een opzegging door Turkije van het Verdrag van Montreux wordt gevolgd door een conferentie om een nieuw verdrag op te stellen, dat geldig wordt gehouden zonder Turkse deelneming. Maar het is onwaarschijnlijk dat Turkije zich gemakkelijk zou neerleggen bij een nieuwe overeenkomst die zonder zijn deelneming wordt opgesteld, vooral wanneer, vanuit het gezichtspunt van de Turkse autoriteiten, het Kanaal van Istanboel en de opzegging van het Verdrag van Montreux Turkije volledige controle zouden verschaffen over de toegang tussen de Egeïsche en de Zwarte Zee.
Open Kanalen
Gelukkig zijn er diplomatieke opties voorhanden die de status quo in de Turkse Straat zouden kunnen handhaven. Zo zou onder auspiciën van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE) – waarvan de Verenigde Staten en alle kuststaten van de Zwarte Zee lid zijn – een reeks vertrouwenwekkende en veiligheidsbevorderende mechanismen (GVDB’s) kunnen worden ontwikkeld met betrekking tot de toegang tussen de Egeïsche en de Zwarte Zee. Zoals geïllustreerd door het Document van Wenen, een integrerend document van het werk van de OVSE, kunnen CSBM’s jaarlijkse uitwisselingen van informatie over de dispositie van militaire troepen, basisinspecties en de wederzijdse uitnodiging van waarnemers voor militaire oefeningen omvatten, die allemaal bedoeld zijn om de buren te laten zien dat er geen vijandige bedoelingen achter de verschillende militaire activiteiten in de grensgebieden zitten.
De ontwikkeling van een soortgelijk document of soortgelijke overeenkomst met betrekking tot de Turkse Straat zou een verbintenis van alle partijen kunnen omvatten om zich op geen enkele wijze te bemoeien met de toegang tussen de Egeïsche en de Zwarte Zee, afgezien van de bevoegdheden die Turkije reeds heeft op grond van het Verdrag van Montreux, waarbij het Verdrag in feite wordt gesteund, maar ook de facto wordt uitgebreid tot eventuele kunstmatige waterwegen die zouden kunnen worden aangelegd om de Egeïsche en de Zwarte Zee met elkaar te verbinden.
Er is niets dat Turkije ervan zou weerhouden om op een later tijdstip te weigeren zich aan deze voorwaarden te houden – per slot van rekening heeft Rusland zijn deelname aan het Verdrag inzake conventionele strijdkrachten in Europa (CFE), een ander met de OVSE verband houdend GVDBM, iets meer dan een jaar voordat het in 2008 Georgië aanviel, opgeschort. Maar een opschorting van de Turkse deelname aan CSBM’s in verband met de Straat van Gibraltar zou de VS, Rusland en andere belanghebbende partijen vroegtijdig waarschuwen dat een opzegging van het Verdrag van Montreux ophanden kan zijn.
Zelfs met een Turkse opzegging van het Verdrag zouden CSBM’s helpen een regionale wapenwedloop te voorkomen. De voortdurende uitwisseling van informatie tussen de andere kuststaten van de Zwarte Zee zou de zekerheid bieden dat geen enkele Staat van plan is voordeel te halen uit de wijziging in de praktische en juridische status van de Turkse Straat, bijvoorbeeld door een nevenovereenkomst met Turkije te sluiten die een grotere opbouw van zeemachten in de Zwarte Zee mogelijk zou maken. De opneming van een aantal duidelijke strafmaatregelen voor niet-naleving door een staat in het CSBM zou Turkije er ook van kunnen weerhouden de praktische of juridische status van de Straat van Turkije eenzijdig te wijzigen – bijvoorbeeld het opleggen van sancties door alle andere partijen – maar dit zou ook het sluiten van een overeenkomst over het CSBM onwaarschijnlijk kunnen maken. In ieder geval zou het in het nationale belang van Turkije zijn om aan een dergelijke regeling deel te nemen, aangezien een CSBM een veiligheidsnet zou vormen voor alle betrokken partijen, en zou helpen voorkomen dat een wijziging in de juridische of praktische status van de Turkse Straat escaleert in een gewapend conflict.
Naast de multilaterale overeenkomsten en fora moet Erdogan ook het hoofd bieden aan de publieke opinie in zijn land. De onlangs gekozen burgemeester van Istanbul, Ekrem İmamoğlu, heeft zich fel uitgesproken tegen het project van het kanaal van Istanbul en heeft de voormalige premier Binali Yıldırım, een voorstander van het kanaal en bondgenoot van Erdogan, met overmacht verslagen, ondanks vermeende pogingen van de Turkse autoriteiten om de verkiezingsresultaten in het voordeel van Yıldırım om te buigen. Oproepen voor een referendum over het kanaal beloven ook weinig goeds voor Erdogan, aangezien uit peilingen in december 2019 is gebleken dat meer dan 72 procent van de inwoners van Istanbul tegen het project is. Het kanaal zou kunnen worden opgeofferd in de hoop een krachtmeting met Imamoğlu voor het presidentschap in de verwachte Turkse parlementsverkiezingen van 2023 te vermijden.
Conclusie
Gezien het strategische belang van de Turkse Straat – en het gerommel om hervormingen vanuit Ankara, Moskou en zelfs Kiev – zou de meest voorzichtige koers voor Amerikaanse beleidsmakers zijn om de Turkse regering te steunen.Amerikaanse beleidsmakers zou zijn te zorgen voor open diplomatieke kanalen, zowel door toezeggingen van kuststaten in multilaterale fora zoals de OVSE na te streven, als door een open dialoog met alle Turkse belanghebbenden over deze kwestie te onderhouden. Verwaarlozing van deze diplomatieke instrumenten zou betekenen dat het initiatief wordt overgelaten aan de Turkse autoriteiten, die tot dusverre hebben laten zien dat zij bereid zijn de rechtsorde die bijna een eeuw lang de Turkse Straat heeft beheerst, aan te tasten wanneer dit in het belang wordt geacht van eng gedefinieerde nationale belangen.
Paul Pryce is hoofdadviseur van de consul-generaal van Japan in Calgary, en levert al lange tijd bijdragen aan het Center for International Maritime Security (CIMSEC). Hij schreef eerder als Senior Research Fellow voor het Maritime Nation Program van de Atlantic Council of Canada en was eerder Research Fellow bij de Parlementaire Vergadering van de Organisatie voor Veiligheid en Samenwerking in Europa (OVSE).
Featured Image: Turkse marine MILGEM korvet passeert bij het Dur Yolcu Memorial op weg naar de Dardanellen (foto Turks ministerie van Defensie)