Chokepoints and Littorals Topic Week
Di Paul Pryce
Gli Stretti del Bosforo e dei Dardanelli, insieme all’adiacente Mar di Marmara, sono conosciuti collettivamente come Stretto di Turchia e forniscono l’unico accesso tra il Mar Nero e il Mar Egeo. Più di 40.000 navi sono passate attraverso queste acque nel 2019, trasportando quasi 650 milioni di tonnellate di merci, e riaffermando gli Stretti turchi come uno dei più importanti corridoi commerciali marittimi del mondo. Inoltre, le rive degli Stretti – che si restringono in alcuni punti ad appena 700 metri di distanza – ospitano più di 22 milioni di persone, tra cui la storica città di Istanbul.
Dal 1936, la Convenzione di Montreux sul regime degli Stretti, di seguito denominata Convenzione di Montreux, ha permesso il flusso pacifico del commercio attraverso gli Stretti turchi. Tuttavia, i recenti appelli dei circoli politici turchi e russi per le revisioni della Convenzione di Montreux dovrebbero essere motivo di preoccupazione, in quanto queste proposte minacciano di stimolare una corsa agli armamenti navali nella regione del Mar Nero o di sfruttare gli Stretti come un chokepoint geostrategico.
La Convenzione di Montreux
La Convenzione di Montreux ha cercato di affrontare le questioni riguardanti lo status degli Stretti turchi che, al momento della stesura della Convenzione, persistevano da ben oltre un secolo, culminando occasionalmente in violenza o quasi violenza, come nel tentativo della Gran Bretagna di strappare il controllo dei Dardanelli nel 1922. Tra i suoi termini, la Convenzione stabilisce che solo gli Stati litorali del Mar Nero possono far transitare le navi capitali (che, se seguiamo la definizione del Trattato Navale di Washington del 1923, si riferisce a “…una nave da guerra… il cui dislocamento supera le 10.000 tonnellate… o che porta un cannone con un calibro superiore a 8 pollici…”) attraverso lo Stretto, scortata da non più di due cacciatorpediniere.
Vieta inoltre a qualsiasi paese di schierare nel Mar Nero più di nove navi da guerra con un dislocamento totale di 45.000 tonnellate; richiede che nessun gruppo di stati non costieri schieri nel Mar Nero una nave da guerra che pesi più di 10.000 tonnellate; e limita il soggiorno di qualsiasi nave di stati non costieri a soli 21 giorni. Gli Stati litorali sono inoltre obbligati dalla Convenzione a informare le autorità turche competenti di un transito previsto nello Stretto da parte di una nave militare almeno otto giorni prima e gli Stati non litorali sono obbligati a fornire un preavviso di 15 giorni. La Turchia ha inoltre il potere di chiudere lo Stretto a tutto il traffico militare in tempo di guerra o sotto minaccia di aggressione, negando il passaggio anche alle navi mercantili appartenenti a paesi in guerra con la Turchia.
E’ da notare che l’allegato II della Convenzione esclude specificamente le portaerei dalla definizione di nave capitale. Questo non si estende a qualsiasi altra nave che trasporta aeromobili poiché, all’epoca della stesura della Convenzione, non era raro che le corazzate e altre navi militari trasportassero aerei da osservazione. Questo può spiegare l’insolita designazione da parte dell’Unione Sovietica delle sue portaerei come “incrociatori portaerei” – per esempio, le classi Kiev e Kuznetsov. Queste navi potevano svolgere la stessa funzione strategica delle portaerei, pur essendo libere di transitare nello Stretto di Turchia, anche se la Convenzione negava l’accesso al Mar Nero alle portaerei della NATO a causa della loro esplicita designazione come portaerei sia nel nome che nella funzione.
Anche se la Convenzione di Montreux ha limitato la capacità di sostegno della NATO all’Ucraina nella sua lotta contro l’aggressione russa, ad esempio limitando il numero di navi consentite nel Mar Nero come parte del Gruppo marittimo permanente della NATO 2 (SNMG2), la continua attuazione dell’accordo è nell’interesse nazionale degli Stati Uniti e di altre nazioni non costiere. Gli Stati Uniti hanno da tempo sostenuto il “principio della libertà di transito e di navigazione” di cui all’articolo 1 della Convenzione e, anche se non hanno mai ratificato la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (UNCLOS), gli Stati Uniti già rispettano l’UNCLOS come una questione di diritto internazionale consuetudinario.
Da un lato, questo sembra suggerire che sfidare la legittimità della Convenzione di Montreux favorirebbe gli interessi americani – dopo tutto, la Corte Internazionale di Giustizia (ICJ) ha stabilito nel 1949 che, per le navi in transito nello Stretto di Corfù, che corre lungo le coste dell’Albania e della Grecia e che serve come passaggio tra l’Adriatico e lo Ionio, il concetto di passaggio innocente dovrebbe prevalere su qualsiasi pretesa di controllo statale su tali vie d’acqua strategiche. Con il precedente di Corfù e la natura consuetudinaria dell’UNCLOS, si potrebbe supporre che una sfida legale della Convenzione di Montreux da parte di uno Stato non costiero avrebbe facilmente successo.
Ma la geografia unica dello Stretto di Turchia rende questa questione legale tutt’altro che semplice. Il Mar di Marmara è un mare interno, le cui coste appartengono tutte alla Turchia. In caso di scioglimento della Convenzione, la CIG dovrebbe considerare se gli Stretti di Turchia costituiscono un unico stretto che collega due mari aperti, nel qual caso prevale il passaggio innocente, o se sono due stretti separati che collegano un mare aperto e un mare interno, nel qual caso la Turchia sarebbe in grado di esercitare un controllo ancora maggiore sul flusso del traffico marittimo attraverso gli Stretti. Riferirsi agli Stretti turchi nel linguaggio comune – piuttosto che riferirsi separatamente ai Dardanelli, al Bosforo e al Mar di Marmara – implica una singola unità, e la maggior parte del traffico marittimo è fluito negli ultimi dieci anni tra il Mar Egeo e il Mar Nero. Sembrerebbe quindi probabile che la CIG favorisca la concezione dello Stretto di Turchia come un unico stretto che collega due mari aperti, ma questo risultato non è garantito.
È anche difficile discernere fino a che punto gli Stati Uniti sarebbero in grado di modificare praticamente l’amministrazione dello Stretto di Turchia. La Turchia è una potenza marittima significativa di per sé e gran parte delle sue forze navali sono di stanza alla base navale di Gölcük, situata sulla costa orientale del Mar di Marmara. Qualsiasi operazione di libertà di navigazione (FONOP) incontrerebbe immediata resistenza e si aggiungerebbe alle tensioni esistenti tra i governi turco e statunitense, soprattutto perché la Turchia si rifiuta di riconoscere l’UNCLOS.
L’importanza economica e sociale degli Stretti per la Turchia non può essere sopravvalutata. Oltre ai milioni di cittadini turchi che vivono sulle sue rive e al commercio che lo Stretto facilita, offre anche una rappresentazione fisica della dualità della Turchia come stato europeo e asiatico, mentre l’amministrazione dello Stretto ha dato alla Turchia un’immagine di sé come custode del Mar Nero.
In considerazione di tutto ciò, sarebbe probabilmente necessaria la distruzione totale delle forze navali turche per imporre un cambiamento importante nell’amministrazione dello Stretto di Turchia e, anche allora, potrebbero essere erette barriere intenzionalmente o accidentalmente che interferirebbero con il futuro utilizzo della via d’acqua. In breve, lo status quo legale e pratico offre la migliore garanzia per il continuo flusso di commercio attraverso gli Stretti.
Chiede una riforma
Tuttavia, ci sono state molte discussioni nei circoli politici russi e turchi su possibili revisioni della Convenzione di Montreux. Queste revisioni sarebbero dannose per gli interessi nazionali degli Stati Uniti, che includono la massima libertà possibile di transito e navigazione attraverso gli Stretti turchi. In particolare, dopo l’annessione della Crimea, alcuni pianificatori della difesa russi hanno chiesto di rivedere la Convenzione in modo che la durata del soggiorno nel Mar Nero per le navi di Stati non costieri sia più breve dell’attuale permesso di 21 giorni. Inoltre, i politici russi hanno interpretato creativamente la Convenzione dopo l’annessione della Crimea nel 2014.
Nel maggio 2016, il presidente turco Recep Erdogan ha declamato il Mar Nero come un “lago russo”. In risposta, il presidente della commissione della Duma di Stato per la difesa, l’ammiraglio Vladimir Komoyedov, ha sostenuto che la Federazione Russa deve solo informare la Turchia del transito delle sue navi militari attraverso lo Stretto di Turchia e che le restrizioni sul numero e il tipo di navi in transito si applicano solo agli Stati non costieri. Nel frattempo, in risposta alle restrizioni unilaterali della Russia sul flusso di traffico marittimo attraverso lo stretto di Kerch, tra il Mar Nero e il Mar d’Azov, l’Ucraina ha chiesto nel novembre 2018 restrizioni più severe sul numero e sul tipo di navi di tutti gli Stati che transitano nello Stretto turco, nella speranza che ciò possa interferire con le manovre strategiche della Marina russa.
Ci sono stati dei rimbrotti da parte del governo turco su come Istanbul sia “…minacciata dal numero sempre crescente di petroliere e altre navi da carico pericolose” che transitano nello Stretto. Mentre la Turchia è stata per lo più soddisfatta dai regolamenti adottati attraverso l’Organizzazione marittima internazionale (IMO) e altri organismi multilaterali, alcuni commentatori turchi hanno proposto ulteriori azioni. In particolare, alcuni suggeriscono di promuovere un modello di proprietà regionale per gli Stretti sotto gli auspici della Cooperazione Economica del Mar Nero (BSEC), un forum multilaterale composto da Turchia e Federazione Russa, ma anche da Albania, Armenia, Azerbaigian, Bulgaria, Georgia, Grecia, Moldavia, Romania, Serbia e Ucraina.
Tale modello potrebbe facilitare la reinterpretazione della Convenzione di Montreux, allentando le restrizioni sulle navi degli Stati costieri del Mar Nero, ma mantenendo o addirittura inasprendo le restrizioni sulle navi degli Stati non costieri. Questo potrebbe, a sua volta, essere aggirato dagli Stati Uniti e da altri Stati non litorali con il cambio di bandiera delle navi. Sulla scia dell’annessione della Crimea, alcuni commentatori americani hanno suggerito una maggiore presenza della NATO nel Mar Nero, con navi della Marina degli Stati Uniti che battono bandiera bulgara o rumena. Ma anche questo, probabilmente aggiungerebbe solo tensioni tra gli Stati Uniti e la Turchia, oltre a minare ulteriormente l’ordine basato sulle regole.
Il canale di Istanbul
Un progetto infrastrutturale da 25 miliardi di dollari annunciato nel 2011 dall’allora primo ministro turco Recep Erdogan, noto come il canale di Istanbul, rappresenta la più grande sfida allo status quo legale e pratico nello Stretto di Turchia. Il canale consisterebbe in una via d’acqua di 45 chilometri che attraversa il lato europeo di Istanbul, permettendo a 160 navi al giorno di bypassare il Bosforo nel loro transito tra il Mar di Marmara e il Mar Nero. Ufficialmente, il canale di Istanbul è stato proposto per alleviare la congestione del Bosforo e deviare il traffico delle petroliere verso aree meno sensibili di Istanbul. Tuttavia, i capitani delle navi mercantili turche hanno messo in dubbio questo, notando che il canale, come attualmente previsto, sarebbe troppo poco profondo per ospitare molte delle navi cisterna che Erdogan sostiene sarebbero deviate dal Bosforo. Infatti, il progetto del canale prevede un pescaggio massimo di 17 metri.
In realtà, il canale di Istanbul potrebbe essere stato introdotto per aggirare la Convenzione di Montreux. Nel gennaio 2018, l’allora primo ministro turco Binali Yıldırım ha affermato che, essendo una via d’acqua artificiale, la Convenzione non si applicherebbe al canale di Istanbul e quindi le autorità turche sarebbero in grado di limitare o regolare unilateralmente il traffico attraverso di esso. Questo dipende ancora una volta dal fatto che gli Stretti turchi siano intesi come una singola unità o come tre vie d’acqua distinte – i Dardanelli, Marmara e Bosforo. Nella prima interpretazione, la Convenzione potrebbe ancora applicarsi al canale, dato che collega parte degli Stretti alle acque aperte del Mar Nero. Nella seconda interpretazione, invece, il canale sarebbe un elemento del tutto nuovo e distinto al quale la Convenzione non si applicherebbe.
In ogni caso, il canale rappresenta una seria minaccia allo spirito della Convenzione. Da un lato, la Turchia ha sempre sostenuto che l’uso continuato del Bosforo non è sicuro per l’ambiente naturale, per i milioni di persone che vivono sulle sue rive e per le centinaia di navi che vi transitano ogni giorno, e quindi le restrizioni unilaterali al traffico marittimo attraverso il Bosforo potrebbero essere giustificate sulla base del fatto che le navi dovrebbero transitare sulla rotta più sicura del canale. D’altra parte, la Turchia potrebbe sconvolgere l’equilibrio di potere nella regione del Mar Nero, permettendo alle navi di transitare per il canale che altrimenti sarebbe stato negato il passaggio attraverso lo stretto turco secondo la Convenzione. Entrambi gli scenari si scontrerebbero con la politica degli Stati Uniti di cercare la massima libertà possibile di transito e di navigazione, rendendo anche la capacità della NATO di sostenere i membri e i partner nella regione del Mar Nero dipendente dai capricci turchi.
Preoccupazioni simili sulle intenzioni strategiche di Erdogan sono state espresse in Russia, con alcuni commentatori che avvertono che il completamento del canale potrebbe presto essere seguito da una denuncia turca della Convenzione di Montreux. Secondo le disposizioni della Convenzione, una denuncia da parte di uno qualsiasi dei firmatari spingerebbe a tenere una conferenza allo scopo di redigere emendamenti alla Convenzione esistente o un accordo completamente nuovo sull’uso degli Stretti di Turchia. Affinché tale conferenza sia valida, la Convenzione richiede la partecipazione di tre quarti delle “Alte Parti Contraenti” che sono Stati costieri – in altre parole, cinque su sei di quella che ora è l’Ucraina, la Romania, la Bulgaria, la Georgia, la Russia e la Turchia.
È concepibile, quindi, che una denuncia da parte della Turchia della Convenzione di Montreux potrebbe essere seguita da una conferenza per redigere un nuovo accordo, tenuto validamente senza la partecipazione della Turchia. Ma è improbabile che la Turchia aderisca prontamente a qualsiasi nuovo accordo redatto senza la sua partecipazione, soprattutto quando, dal punto di vista delle autorità turche, il Canale di Istanbul e la denuncia della Convenzione di Montreux consentirebbero alla Turchia il pieno controllo dell’accesso tra il Mar Egeo e il Mar Nero.
Canali aperti
Fortunatamente, ci sono opzioni diplomatiche disponibili che potrebbero preservare lo status quo nello Stretto di Turchia. Per esempio, attraverso gli auspici dell’Organizzazione per la Sicurezza e la Cooperazione in Europa (OSCE) – di cui gli Stati Uniti e tutti gli stati litorali del Mar Nero sono membri – una serie di meccanismi di fiducia e sicurezza (CSBM) potrebbe essere sviluppata riguardo all’accesso tra l’Egeo e il Mar Nero. Come esemplificato dal Documento di Vienna, un documento integrante del lavoro dell’OSCE, i CSBM possono includere scambi annuali di informazioni sulla disposizione delle forze militari, ispezioni delle basi e l’invito reciproco di osservatori alle esercitazioni militari, tutte cose che hanno lo scopo di dimostrare ai vicini che non c’è un intento ostile dietro le varie attività militari nelle zone di confine.
Lo sviluppo di un documento simile o di un accordo relativo allo Stretto di Turchia potrebbe includere un impegno da parte di tutte le parti a non interferire in alcun modo con l’accesso tra il Mar Egeo e il Mar Nero, oltre a quei poteri già concessi alla Turchia ai sensi della Convenzione di Montreux, sostenendo efficacemente la Convenzione ma anche estendendo de facto il suo mandato a qualsiasi via d’acqua artificiale che potrebbe essere stabilita per collegare il Mar Egeo e il Mar Nero.
Non c’è nulla qui che impedisca alla Turchia di rifiutarsi di rispettare questi termini in una data successiva – dopo tutto, la Russia ha sospeso la sua partecipazione al Trattato sulle Forze Convenzionali in Europa (CFE), un altro CSBM legato all’OSCE, poco più di un anno prima che montasse il suo attacco del 2008 alla Georgia. Ma una sospensione della partecipazione turca alle CSBM relative agli Stretti, darebbe un avvertimento precoce agli Stati Uniti, alla Russia e alle altre parti interessate, che una denuncia della Convenzione di Montreux potrebbe essere imminente.
Anche con una denuncia turca della Convenzione, le CSBM aiuterebbero a evitare una corsa regionale agli armamenti. Il continuo scambio di informazioni tra gli altri Stati litorali del Mar Nero fornirebbe l’assicurazione che nessuno Stato intende approfittare del cambiamento dello status pratico e legale dello Stretto di Turchia, come ad esempio assicurando un accordo collaterale con la Turchia che permetterebbe un aumento delle forze navali nel Mar Nero. L’inclusione nel CSBM di alcune chiare misure punitive per il mancato rispetto degli Stati potrebbe anche dissuadere la Turchia dall’alterare unilateralmente lo status pratico o giuridico degli Stretti – per esempio, l’imposizione di sanzioni da parte di tutte le altre parti – ma questo potrebbe anche rendere improbabile la conclusione di qualsiasi accordo sul CSBM. In ogni caso, sarebbe utile agli interessi nazionali della Turchia partecipare a un tale accordo, in quanto le CSBM fornirebbero una rete di sicurezza per tutte le parti interessate, aiutando a evitare che qualsiasi cambiamento nello status giuridico o pratico dello Stretto diventi un conflitto armato.
Oltre agli accordi e ai forum multilaterali, Erdogan deve anche confrontarsi con l’opinione pubblica in patria. Il neoeletto sindaco di Istanbul, Ekrem İmamoğlu, ha espresso una forte opposizione al progetto del canale di Istanbul e ha sconfitto facilmente l’ex primo ministro Binali Yıldırım, un sostenitore del canale e alleato di Erdogan, nonostante i presunti sforzi delle autorità turche per alterare i risultati elettorali a favore di Yıldırım. Le richieste di un referendum sul canale sono anche di cattivo auspicio per Erdogan, con i sondaggi del dicembre 2019 che mostrano che più del 72% dei residenti di Istanbul sono contrari al progetto. Il canale potrebbe essere sacrificato nella speranza di evitare una resa dei conti con İmamoğlu per la presidenza nelle elezioni generali del 2023.I responsabili politici statunitensi dovrebbero garantire canali diplomatici aperti, sia perseguendo gli impegni degli stati costieri in sedi multilaterali come l’OSCE, sia mantenendo un dialogo aperto con tutte le parti interessate turche su questo tema. Trascurare questi strumenti diplomatici significherebbe cedere l’iniziativa alle autorità turche, che finora hanno dimostrato la volontà di erodere l’ordine giuridico che ha governato lo Stretto di Turchia per quasi un secolo, ogni volta che si ritiene di servire interessi nazionali strettamente definiti.
Paul Pryce è il consigliere principale del console generale del Giappone a Calgary, e un collaboratore di lunga data del Center for International Maritime Security (CIMSEC). In precedenza ha scritto come Senior Research Fellow per l’Atlantic Council of Canada’s Maritime Nation Program e in precedenza è stato Research Fellow con l’Assemblea parlamentare dell’Organizzazione per la sicurezza e la cooperazione in Europa (OSCE).
Immagine in evidenza: La corvetta MILGEM della Marina turca transita vicino al Dur Yolcu Memorial mentre si dirige verso i Dardanelli (foto del Ministero della Difesa turco)
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