Semana Temática de los Puntos de Asalto y los Litorales
Por Paul Pryce
Los estrechos del Bósforo y de los Dardanelos, junto con el contiguo mar de Mármara, se conocen colectivamente como los estrechos turcos y proporcionan el único acceso entre el mar Negro y el mar Egeo. Más de 40.000 buques pasaron por estas aguas en 2019, transportando casi 650 millones de toneladas de carga, y reafirmando a los Estrechos Turcos como uno de los corredores de comercio marítimo más importantes del mundo. Además, en las costas del Estrecho -que se estrechan en algunos puntos a tan solo 700 metros de distancia- viven más de 22 millones de personas, incluida la histórica ciudad de Estambul.
Desde 1936, la Convención de Montreux sobre el Régimen de los Estrechos, en adelante Convención de Montreux, ha permitido el flujo pacífico del comercio a través del Estrecho Turco. Sin embargo, los recientes llamamientos de los círculos políticos turcos y rusos para que se revise la Convención de Montreux deberían ser motivo de preocupación, ya que estas propuestas amenazan con estimular una carrera de armamento naval en la región del Mar Negro o pretenden explotar el Estrecho como un punto de estrangulamiento geoestratégico.
La Convención de Montreux
La Convención de Montreux pretendía abordar las cuestiones relativas al estatus del Estrecho de Turquía que, en el momento de redactar la Convención, habían persistido durante más de un siglo, culminando ocasionalmente en violencia o casi violencia, como en el esfuerzo de Gran Bretaña por arrebatar el control de los Dardanelos en 1922. Entre sus términos, la Convención estipula que sólo los Estados ribereños del Mar Negro pueden hacer transitar buques de capital (que, si nos atenemos a la definición del Tratado Naval de Washington de 1923, se refiere a «…un buque de guerra… cuyo desplazamiento supere las 10.000 toneladas… o que lleve un cañón de calibre superior a 8 pulgadas…») a través del Estrecho, escoltados por no más de dos destructores.
También prohíbe a cualquier país desplegar en el Mar Negro más de nueve buques de guerra que desplacen un total de 45.000 toneladas; exige que ningún grupo de Estados no litorales despliegue en el Mar Negro ningún buque de guerra que pese más de 10.000 toneladas; y limita la estancia de cualquier buque de Estados no litorales a sólo 21 días. Además, el Convenio obliga a los Estados ribereños a informar a las autoridades turcas competentes del tránsito previsto de un buque militar por el Estrecho con al menos ocho días de antelación, y a los Estados no ribereños a avisar con 15 días de antelación. Además, Turquía está facultada para cerrar el Estrecho a todo el tráfico militar en tiempo de guerra o en caso de amenaza de agresión, así como para denegar el paso a los buques mercantes pertenecientes a países en guerra con Turquía.
Cabe destacar que el Anexo II del Convenio excluye específicamente a los portaaviones de la definición de buque de capital. Esto no se extiende a cualquier otro buque que transporte aeronaves ya que, en la época en que se redactó el Convenio, no era raro que los acorazados y otros buques militares transportaran aviones de observación. Esto puede explicar la inusual designación de la Unión Soviética de sus portaaviones como «cruceros portaaviones», por ejemplo, las clases Kiev y Kuznetsov. Estos buques podían cumplir la misma función estratégica que los portaaviones y al mismo tiempo tener libertad para transitar por el Estrecho de Turquía, incluso cuando la Convención negaba el acceso al Mar Negro a los portaaviones de la OTAN debido a su designación explícita como portaaviones tanto en nombre como en función.
Aunque la Convención de Montreux ha restringido la capacidad de apoyo de la OTAN a Ucrania en su lucha contra la agresión rusa, por ejemplo limitando el número de buques permitidos en el Mar Negro como parte del Grupo Marítimo Permanente de la OTAN 2 (SNMG2), la aplicación continuada del acuerdo redunda en el interés nacional de Estados Unidos y otras naciones no ribereñas. Estados Unidos apoya desde hace tiempo el «principio de libertad de tránsito y navegación» al que se refiere el artículo 1 del Convenio y, aunque nunca ha ratificado la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (CNUDM), Estados Unidos ya acata la CNUDM como una cuestión de derecho internacional consuetudinario.
Por un lado, esto parece sugerir que impugnar la legitimidad de la Convención de Montreux favorecería los intereses estadounidenses; después de todo, la Corte Internacional de Justicia (CIJ) dictaminó en 1949 que, para los buques que transitan por el Estrecho de Corfú, que discurre a lo largo de las costas de Albania y Grecia y que sirve de paso entre los mares Adriático y Jónico, el concepto de paso inocente debería prevalecer sobre cualquier reclamación de control estatal sobre dichas vías navegables estratégicas. Con el precedente de Corfú y el carácter consuetudinario de la CNUDM, cabría suponer que una impugnación jurídica de la Convención de Montreux por parte de un Estado no ribereño prosperaría fácilmente.
Pero la singular geografía de los estrechos turcos hace que esta cuestión jurídica no sea nada sencilla. El Mar de Mármara es un mar interior, cuyas costas pertenecen a Turquía. En caso de disolución del Convenio, la CIJ tendría que considerar si los estrechos turcos constituyen un único estrecho que conecta dos mares abiertos, en cuyo caso prevalece el paso inocente, o si son dos estrechos separados que conectan un mar abierto y un mar interior, en cuyo caso Turquía podría ejercer un control aún mayor sobre el flujo del tráfico marítimo a través de los estrechos. Referirse a los Estrechos Turcos en el lenguaje común -en lugar de referirse por separado a los Dardanelos, el Bósforo y el Mar de Mármara- implica una sola unidad, y la mayor parte del tráfico marítimo ha fluido durante la última década entre el Mar Egeo y el Mar Negro. Parece entonces probable que la CIJ favorezca la concepción del estrecho turco como un único estrecho que conecta dos mares abiertos, pero este resultado no está garantizado.
También es difícil discernir hasta qué punto Estados Unidos podría alterar en la práctica la administración del estrecho turco. Turquía es una importante potencia marítima por derecho propio y gran parte de sus fuerzas navales están estacionadas en la base naval de Gölcük, situada en la costa oriental del Mar de Mármara. Cualquier operación de libertad de navegación (FONOP) encontraría una resistencia inmediata y se sumaría a las tensiones existentes entre los gobiernos turco y estadounidense, especialmente porque Turquía se niega a reconocer la UNCLOS.
No se puede exagerar la importancia económica y social del Estrecho para Turquía. Más allá de los millones de ciudadanos turcos que viven en sus orillas y del comercio que el Estrecho facilita, también ofrece una representación física de la dualidad de Turquía como Estado europeo y asiático, mientras que la administración del Estrecho ha proporcionado a Turquía una imagen propia como guardián del Mar Negro.
Dado todo esto, posiblemente se necesitaría la destrucción total de las fuerzas navales turcas para imponer un cambio importante en la administración del Estrecho turco e, incluso entonces, se podrían erigir barreras de forma intencionada o accidental que interfirieran en el uso futuro de la vía navegable. En resumen, el statu quo legal y práctico ofrece la mejor garantía para la continuidad del flujo comercial a través del Estrecho.
Las llamadas a la reforma
Sin embargo, se ha debatido mucho en los círculos políticos rusos y turcos sobre las posibles revisiones de la Convención de Montreux. Estas revisiones irían en detrimento de los intereses nacionales de Estados Unidos, que incluyen la máxima libertad posible de tránsito y navegación a través de los estrechos turcos. En particular, desde la anexión de Crimea, algunos planificadores de defensa rusos han pedido que se revise la Convención para que la duración de la estancia en el Mar Negro para los buques de los estados no litorales sea más corta que la actual autorización de 21 días. Además, los responsables políticos rusos han interpretado de forma creativa la Convención desde la anexión de Crimea en 2014.
En mayo de 2016, el presidente turco Recep Erdogan denunció que el Mar Negro era un «lago ruso». En respuesta, el presidente del Comité de Defensa de la Duma Estatal, el almirante Vladimir Komoyedov, afirmó que la Federación Rusa solo tiene que informar a Turquía del tránsito de sus buques militares por el estrecho turco y que las restricciones sobre el número y el tipo de buques que transitan solo se aplican a los Estados no ribereños. Mientras tanto, en respuesta a las restricciones unilaterales de Rusia sobre el flujo de tráfico marítimo a través del estrecho de Kerch, entre el Mar Negro y el Mar de Azov, Ucrania pidió en noviembre de 2018 restricciones más estrictas sobre el número y el tipo de buques de todos los estados que transitan por los estrechos turcos, con la esperanza de que esto pueda interferir con las maniobras estratégicas de la Armada rusa.
Desde el gobierno turco se ha rumoreado cómo Estambul se ve «…amenazada por el número cada vez mayor de petroleros y otros buques de carga peligrosos» que transitan por el Estrecho. Aunque Turquía se ha conformado en su mayor parte con la normativa adoptada a través de la Organización Marítima Internacional (OMI) y otros organismos multilaterales, algunos comentaristas turcos han propuesto nuevas medidas. En concreto, algunos sugieren que se promueva un modelo de propiedad regional para el Estrecho bajo los auspicios de la Cooperación Económica del Mar Negro (BSEC), un foro multilateral compuesto por Turquía y la Federación Rusa, pero también por Albania, Armenia, Azerbaiyán, Bulgaria, Georgia, Grecia, Moldavia, Rumanía, Serbia y Ucrania.
Este modelo podría facilitar la reinterpretación de la Convención de Montreux, suavizando las restricciones a los buques de los estados litorales del Mar Negro, pero manteniendo o incluso endureciendo las restricciones a los buques de los estados no litorales. A su vez, Estados Unidos y otros Estados no litorales podrían eludir esta medida reabanderando los buques. Tras la anexión de Crimea, algunos comentaristas norteamericanos sugirieron una mayor presencia de la OTAN en el Mar Negro haciendo que los barcos de la Marina de Estados Unidos enarbolaran banderas búlgaras o rumanas. Pero esto, también, probablemente sólo aumentaría las tensiones entre Estados Unidos y Turquía, así como socavaría aún más el orden basado en normas.
El Canal de Estambul
Un proyecto de infraestructura de 25.000 millones de dólares anunciado en 2011 por el entonces primer ministro de Turquía, Recep Erdogan, conocido como el Canal de Estambul, presenta el mayor desafío al statu quo legal y práctico en el Estrecho de Turquía. El canal consistiría en una vía de agua de 45 kilómetros que atravesaría el lado europeo de Estambul y permitiría a 160 buques diarios eludir el Bósforo en su tránsito entre los mares de Mármara y Negro. Oficialmente, el Canal de Estambul se propuso para aliviar la congestión del Bósforo y desviar el tráfico de petroleros hacia zonas menos sensibles de Estambul. Sin embargo, los capitanes de los cargueros turcos lo han puesto en duda, señalando que el canal, tal y como está concebido actualmente, sería demasiado poco profundo para dar cabida a muchos de los petroleros que, según Erdogan, serían desviados del Bósforo. De hecho, el plan del canal prevé un calado máximo de 17 metros.
En realidad, el Canal de Estambul puede haber sido introducido para eludir la Convención de Montreux. En enero de 2018, el entonces primer ministro de Turquía, Binali Yıldırım, afirmó que, como vía acuática artificial, el Convenio no se aplicaría al Canal de Estambul, por lo que las autoridades turcas podrían restringir o regular unilateralmente el tráfico a través de él. Esto depende, una vez más, de si los Estrechos turcos se entienden como una sola unidad o como tres vías navegables distintas: los Dardanelos, el Mármara y el Bósforo. En la primera interpretación, la Convención podría seguir aplicándose al canal, dado que conecta parte del Estrecho con las aguas abiertas del Mar Negro. En la segunda interpretación, sin embargo, el canal sería un elemento totalmente nuevo y distinto al que, efectivamente, no se aplicaría el Convenio.
En cualquier caso, el canal representa una grave amenaza para el espíritu del Convenio. Por un lado, Turquía ha defendido sistemáticamente que el uso continuado del Bósforo es inseguro para el entorno natural, los millones de personas que viven en sus orillas y los cientos de buques que transitan cada día, por lo que las restricciones unilaterales al tráfico marítimo a través del Bósforo podrían justificarse sobre la base de que los buques deberían transitar por la ruta más segura del canal. Por otro lado, Turquía podría alterar el equilibrio de poder en la región del Mar Negro permitiendo el tránsito por el canal de buques a los que, de otro modo, se les habría negado el paso por el Estrecho turco en virtud de la Convención. Cualquiera de los dos escenarios chocaría con la política de Estados Unidos de buscar la máxima libertad de tránsito y navegación posible, al tiempo que haría que la capacidad de la OTAN para apoyar a sus miembros y socios en la región del Mar Negro dependiera de los caprichos de Turquía.
En Rusia se han expresado preocupaciones similares respecto a las intenciones estratégicas de Erdogan, y algunos comentaristas advierten que la finalización del canal podría ir seguida pronto de una denuncia turca de la Convención de Montreux. Según las disposiciones de la Convención, una denuncia por parte de cualquiera de los signatarios daría lugar a la celebración de una conferencia con el fin de redactar enmiendas a la Convención existente o un acuerdo totalmente nuevo sobre el uso del Estrecho de Turquía. Para que dicha conferencia sea válida, la Convención exige la participación de las tres cuartas partes de las «Altas Partes Contratantes» que son Estados litorales, es decir, cinco de las seis de lo que ahora es Ucrania, Rumanía, Bulgaria, Georgia, Rusia y Turquía.
Es concebible, por tanto, que una denuncia de la Convención de Montreux por parte de Turquía pueda ir seguida de una conferencia para redactar un nuevo acuerdo, celebrada válidamente sin la participación de Turquía. Pero es poco probable que Turquía acate de buen grado cualquier nuevo acuerdo que se redacte sin su participación, especialmente cuando, desde la perspectiva de las autoridades turcas, el Canal de Estambul y la denuncia del Convenio de Montreux permitirían a Turquía controlar totalmente el acceso entre el Mar Egeo y el Mar Negro.
Canales abiertos
Afortunadamente, existen opciones diplomáticas que podrían preservar el statu quo en los Estrechos turcos. Por ejemplo, bajo los auspicios de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE) -de la que son miembros Estados Unidos y todos los Estados ribereños del Mar Negro- podrían desarrollarse una serie de mecanismos de fomento de la confianza y la seguridad (MFCS) en relación con el acceso entre el Mar Egeo y el Mar Negro. Como se ejemplifica en el Documento de Viena, un documento integral para el trabajo de la OSCE, las MFCS pueden incluir intercambios anuales de información sobre la disposición de las fuerzas militares, inspecciones de bases y la invitación mutua de observadores a los ejercicios militares, todo ello con el fin de demostrar a los vecinos que no hay ninguna intención hostil detrás de las diversas actividades militares en las zonas fronterizas.
El desarrollo de un documento o acuerdo similar relativo a los Estrechos Turcos podría incluir un compromiso de todas las partes de no interferir en modo alguno en el acceso entre el Mar Egeo y el Mar Negro, aparte de los poderes que ya se conceden a Turquía en virtud de la Convención de Montreux, respaldando de hecho la Convención, pero ampliando también de facto su ámbito de aplicación a cualquier vía navegable artificial que pueda establecerse para conectar el Mar Egeo y el Mar Negro.
No hay nada que impida a Turquía negarse a cumplir estos términos en una fecha posterior; después de todo, Rusia suspendió su participación en el Tratado de Fuerzas Convencionales en Europa (FCE), otra MFCS relacionada con la OSCE, poco más de un año antes de montar su ataque a Georgia en 2008. Pero una suspensión de la participación turca en las MFCS relacionadas con el Estrecho supondría una advertencia temprana para Estados Unidos, Rusia y otras partes interesadas de que podría producirse una denuncia de la Convención de Montreux.
Incluso con una denuncia turca de la Convención, las MFCS ayudarían a evitar una carrera armamentística regional. El intercambio continuo de información entre los demás estados litorales del Mar Negro proporcionaría la seguridad de que ningún estado pretende aprovecharse del cambio en el estatus práctico y legal de los Estrechos Turcos, como por ejemplo asegurando un acuerdo paralelo con Turquía que permitiera una mayor acumulación de fuerzas navales en el Mar Negro. La inclusión de algunas medidas punitivas claras para el incumplimiento estatal en las MFCS también podría disuadir a Turquía de alterar unilateralmente el estatus práctico o legal del Estrecho -por ejemplo, la imposición de sanciones por parte de todas las demás partes- pero esto también podría hacer improbable la conclusión de cualquier acuerdo sobre las MFCS. En cualquier caso, serviría a los intereses nacionales de Turquía participar en un acuerdo de este tipo, ya que las MFCS proporcionarían una red de seguridad para todas las partes implicadas, ayudando a evitar que cualquier cambio en el estatus legal o práctico del Estrecho turco se convierta en un conflicto armado.
Más allá de los acuerdos y foros multilaterales, Erdogan también debe lidiar con la opinión pública en casa. El recién elegido alcalde de Estambul, Ekrem İmamoğlu, ha expresado su firme oposición al proyecto del canal de Estambul y ha derrotado con holgura al ex primer ministro Binali Yıldırım, partidario del canal y aliado de Erdogan, a pesar de los supuestos esfuerzos de las autoridades turcas por sesgar los resultados electorales a favor de Yıldırım. Las convocatorias de un referéndum sobre el canal también son un mal presagio para Erdogan, ya que las encuestas de diciembre de 2019 muestran que más del 72% de los residentes de Estambul se oponen al proyecto. El canal podría sacrificarse con la esperanza de evitar un enfrentamiento con İmamoğlu por la presidencia en las elecciones generales de Turquía previstas para 2023.
Conclusión
Dada la importancia estratégica del Estrecho de Turquía -y los rumores de reforma de Ankara, Moscú e incluso Kiev- el curso más prudente para los responsables políticos de EE.Dada la importancia estratégica del Estrecho de Turquía -y los rumores de reforma por parte de Ankara, Moscú e incluso Kiev-, lo más prudente para los responsables políticos de Estados Unidos sería garantizar la apertura de los canales diplomáticos, tanto mediante la búsqueda de compromisos por parte de los Estados ribereños en foros multilaterales como la OSCE, como manteniendo un diálogo abierto con todas las partes interesadas de Turquía en esta cuestión. Descuidar estas herramientas diplomáticas significaría ceder la iniciativa a las autoridades turcas, que hasta ahora han demostrado estar dispuestas a erosionar el ordenamiento jurídico que ha regido el Estrecho de Turquía durante casi un siglo siempre que se considere que sirve a intereses nacionales estrechamente definidos.
Paul Pryce es el asesor principal del Cónsul General de Japón en Calgary, y colaborador desde hace tiempo del Centro para la Seguridad Marítima Internacional (CIMSEC). Anteriormente ha escrito como investigador principal del Programa de Naciones Marítimas del Consejo Atlántico de Canadá y anteriormente fue investigador de la Asamblea Parlamentaria de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).
Imagen destacada: La corbeta MILGEM de la Armada turca transita junto al monumento Dur Yolcu de camino a los Dardanelos (foto del Ministerio de Defensa turco)