Chokepoints and Littorals Topic Week
Af Paul Pryce
Bosporus- og Dardanellesstrædet er sammen med det tilstødende Marmarahav kendt som de tyrkiske stræder og udgør den eneste adgang mellem Sortehavet og Det Ægæiske Hav. Mere end 40 000 skibe passerede gennem disse farvande i 2019 og transporterede næsten 650 millioner tons gods, hvilket bekræfter de tyrkiske stræder som en af de vigtigste maritime handelskorridorer i verden. Desuden er kysterne ved stræderne – som på nogle steder indsnævres til så lidt som 700 meter fra hinanden – hjemsted for mere end 22 millioner mennesker, herunder den historiske by Istanbul.
Siden 1936 har Montreuxkonventionen om regulering af stræderne, i det følgende benævnt Montreuxkonventionen, gjort det muligt for fredelige handelsstrømme gennem de tyrkiske stræder. De seneste opfordringer fra tyrkiske og russiske politiske kredse til revisioner af Montreux-konventionen bør imidlertid give anledning til bekymring, da disse forslag enten truer med at sætte gang i et flådeoprustningskapløb i Sortehavsregionen eller søger at udnytte strædet som et geostrategisk chokepoint.
Montreux-konventionen
Montreux-konventionen søgte at løse spørgsmål vedrørende status for de tyrkiske stræder, som på tidspunktet for konventionens udarbejdelse havde stået på i godt et århundrede, og som lejlighedsvis kulminerede i vold eller næsten-vold, som i Storbritanniens forsøg på at fravriste sig kontrollen med Dardanellerne i 1922. Konventionen fastsætter bl.a., at kun kyststater til Sortehavet må lade hovedstadsskibe (som, hvis vi følger Washington-flådeaftalens definition fra 1923, henviser til “…et krigsskib… hvis deplacement overstiger 10.000 tons… eller som bærer en kanon med en kaliber på over 8 tommer…”) passere gennem strædet, eskorteret af højst to destroyere.
Det forbyder også ethvert land at indsætte mere end ni flådefartøjer med en samlet vægt på 45.000 tons i Sortehavet; det kræver, at ingen gruppe af ikke-littorale stater indsætter flådefartøjer med en vægt på mere end 10.000 tons i Sortehavet; og det begrænser opholdet for alle fartøjer fra ikke-littorale stater til kun 21 dage. Litoralstaterne er desuden i henhold til konventionen forpligtet til at underrette de relevante tyrkiske myndigheder om, at et militærskib har til hensigt at passere strædet mindst otte dage før, og ikke-litoralstater er forpligtet til at give et varsel på 15 dage. Tyrkiet har endvidere beføjelse til at lukke strædet for al militær trafik i krigstid eller ved trussel om aggression og samtidig nægte passage for handelsskibe, der tilhører lande, som er i krig med Tyrkiet.
Det er værd at bemærke, at bilag II til konventionen udtrykkeligt udelukker hangarskibe fra definitionen af et hovedstadsskib. Dette gælder ikke for andre skibe, der transporterer fly, da det på tidspunktet for konventionens udarbejdelse ikke var ualmindeligt, at slagskibe og andre militære skibe medbragte observationsfly. Dette kan forklare Sovjetunionens usædvanlige betegnelse af sine hangarskibe som “flybærende krydsere” – f.eks. Kiev- og Kuznetsov-klassen. Disse fartøjer kunne udfylde den samme strategiske funktion som hangarskibe og samtidig frit passere de tyrkiske stræder, selv om konventionen nægtede NATO-flyskibe adgang til Sortehavet på grund af deres eksplicitte betegnelse som hangarskibe i både navn og funktion.
Men selv om Montreux-konventionen har begrænset kapaciteten af NATO’s støtte til Ukraine i dets kamp mod russisk aggression, f.eks. ved at begrænse antallet af fartøjer, der er tilladt i Sortehavet som en del af Standing NATO Maritime Group 2 (SNMG2), er den fortsatte gennemførelse af aftalen i USA’s og andre ikke-littorale nationers nationale interesse. USA har længe støttet “princippet om transit- og navigationsfrihed”, som der henvises til i konventionens artikel 1, og selv om USA aldrig har ratificeret De Forenede Nationers havretskonvention (UNCLOS), overholder USA allerede UNCLOS som et spørgsmål om folkeretlig sædvane.
På den ene side synes dette at antyde, at en anfægtelse af Montreux-konventionens legitimitet ville fremme amerikanske interesser – når alt kommer til alt, fastslog Den Internationale Domstol (ICJ) i 1949, at for skibe, der passerer Korfu-strædet, som løber langs Albaniens og Grækenlands kyster, og som tjener som passage mellem Adriaterhavet og Det Ioniske Hav, bør begrebet uskyldig passage have forrang for enhver påstand om statslig kontrol over sådanne strategiske vandveje. Med præcedensen fra Korfu og UNCLOS’ sædvanlige karakter kunne man antage, at en juridisk udfordring af Montreux-konventionen fra en stat, der ikke er kyststat, let ville lykkes.
Men den unikke geografi i de tyrkiske stræder gør dette juridiske spørgsmål langt fra enkelt. Marmarahavet er et indre hav, hvis alle kyster tilhører Tyrkiet. I tilfælde af en opløsning af konventionen vil ICJ skulle tage stilling til, om de tyrkiske stræder udgør et enkelt stræde, der forbinder to åbne have, i hvilket tilfælde uskyldig passage har forrang, eller om de er to separate stræder, der forbinder et åbent hav og et indre hav, i hvilket tilfælde Tyrkiet vil kunne udøve endnu større kontrol over søfartsstrømmen gennem stræderne. Når man i daglig tale taler om de tyrkiske stræder – i stedet for at tale om Dardanellerne, Bosporus og Marmarahavet hver for sig – er der tale om en enkelt enhed, og hovedparten af søtrafikken har i det seneste årti foregået mellem Det Ægæiske Hav og Sortehavet. Det synes derfor sandsynligt, at Den Internationale Domstol ville favorisere opfattelsen af de tyrkiske stræder som et enkelt stræde, der forbinder to åbne have, men dette resultat er ikke garanteret.
Det er også vanskeligt at se, i hvilket omfang USA praktisk ville være i stand til at ændre administrationen af de tyrkiske stræder. Tyrkiet er en betydelig maritim magt i sin egen ret, og en stor del af landets flådestyrker er stationeret på Gölcük flådebase, som ligger på østkysten af Marmarahavet. Enhver operation for navigationsfrihed (FONOP) ville støde på øjeblikkelig modstand og ville øge de eksisterende spændinger mellem den tyrkiske og den amerikanske regering, især fordi Tyrkiet nægter at anerkende UNCLOS.
Den økonomiske og sociale betydning af strædet for Tyrkiet kan ikke overvurderes. Ud over de millioner af tyrkiske borgere, der bor på dens bredder, og den handel, som strædet muliggør, giver det også en fysisk repræsentation af Tyrkiets dobbelthed som en europæisk og asiatisk stat, mens administrationen af strædet har givet Tyrkiet en selvopfattelse som vogter af Sortehavet.
I betragtning af alt dette ville det muligvis kræve en omfattende ødelæggelse af de tyrkiske flådestyrker for at gennemtvinge en større ændring i administrationen af de tyrkiske stræder, og selv da kunne der forsætligt eller utilsigtet opstilles barrierer, der ville forstyrre den fremtidige brug af vandvejen. Kort sagt giver den juridiske og praktiske status quo den bedste garanti for den fortsatte handelsstrøm gennem strædet.
Opfordringer til reform
Der har imidlertid været mange diskussioner i russiske og tyrkiske politikerkredse omkring mulige revisioner af Montreux-konventionen. Disse revisioner ville være til skade for USA’s nationale interesser, som omfatter den størst mulige frihed til transit og navigation gennem de tyrkiske stræder. Især har nogle russiske forsvarsplanlæggere siden annekteringen af Krim opfordret til, at konventionen revideres, således at opholdet i Sortehavet for skibe fra ikke-littoralstater bliver kortere end de nuværende 21 dage. Desuden har russiske politikere fortolket konventionen kreativt siden annekteringen af Krim i 2014.
I maj 2016 udskældte den tyrkiske præsident Recep Erdogan Sortehavet som en “russisk sø”. Som svar herpå hævdede formanden for Statsdumaens forsvarsudvalg, admiral Vladimir Komoyedov, at Den Russiske Føderation kun behøver at informere Tyrkiet om sine militære fartøjers transit gennem de tyrkiske stræder, og at restriktioner på antallet og arten af fartøjer i transit kun gjaldt for ikke-littorale stater. I mellemtiden opfordrede Ukraine i november 2018 som reaktion på Ruslands ensidige restriktioner på strømmen af søtrafik gennem Kertjstrædet mellem Sortehavet og Azovskehavet til strengere restriktioner på antallet og arten af skibe fra alle stater, der passerer gennem de tyrkiske stræder, i håb om, at dette kunne forstyrre den russiske flådes strategiske manøvrer.
Der har rumsteret fra den tyrkiske regering om, hvordan Istanbul er “…truet af det stadigt stigende antal olietankskibe og andre farlige fragtskibe”, der passerer gennem strædet. Mens Tyrkiet for det meste har været tilfreds med de regler, der er vedtaget gennem Den Internationale Søfartsorganisation (IMO) og andre multilaterale organer, har nogle tyrkiske kommentatorer foreslået yderligere tiltag. Nogle foreslår især at fremme en regional ejerskabsmodel for strædet i regi af det økonomiske samarbejde i Sortehavet (BSEC), et multilateralt forum bestående af Tyrkiet og Den Russiske Føderation, men også Albanien, Armenien, Aserbajdsjan, Bulgarien, Georgien, Grækenland, Moldova, Rumænien, Serbien og Ukraine.
En sådan model kunne lette en nyfortolkning af Montreux-konventionen, hvor restriktionerne for fartøjer fra kyststater ved Sortehavet lempes, men hvor restriktionerne for fartøjer fra ikke-littorale stater opretholdes eller endog strammes. Dette kunne til gengæld omgås af USA og andre ikke-littoralstater ved at omflagge fartøjer. I kølvandet på annekteringen af Krim foreslog nogle amerikanske kommentatorer en øget NATO-tilstedeværelse i Sortehavet ved at lade den amerikanske flådes skibe sejle under bulgarsk eller rumænsk flag. Men også dette ville sandsynligvis kun øge spændingerne mellem USA og Tyrkiet og yderligere underminere den regelbaserede orden.
Istanbulkanalen
Et infrastrukturprojekt til 25 mia. dollars, der blev annonceret i 2011 af Tyrkiets daværende premierminister Recep Erdogan, kendt som Istanbulkanalen, udgør den største udfordring for den juridiske og praktiske status quo i de tyrkiske stræder. Kanalen vil bestå af en 45 km lang vandvej, der gennemskærer den europæiske side af Istanbul, så 160 skibe dagligt kan omgå Bosporus, når de sejler mellem Marmarahavet og Sortehavet. Officielt blev Istanbulkanalen foreslået for at afhjælpe overbelastningen af Bosporus og omdirigere tankskibstrafikken til mindre følsomme områder i Istanbul. Tyrkiske fragtskibsførere har imidlertid sat spørgsmålstegn ved dette, idet de har bemærket, at kanalen, som den er planlagt i øjeblikket, ville være for lavvandet til at kunne rumme mange af de tankskibe, som Erdogan hævder ville blive omdirigeret fra Bosporus. Kanalplanen kræver nemlig en maksimal dybgang på 17 meter.
I virkeligheden kan Istanbul-kanalen være blevet indført for at omgå Montreux-konventionen. I januar 2018 hævdede Tyrkiets daværende premierminister Binali Yıldırım, at konventionen som en kunstig vandvej ikke ville finde anvendelse på Istanbulkanalen, og at de tyrkiske myndigheder derfor ville kunne begrænse eller regulere trafikken gennem kanalen ensidigt. Dette afhænger igen af, om de tyrkiske stræder skal forstås som en enkelt enhed eller som tre forskellige vandveje – Dardanellerne, Marmara og Bosporus. I den førstnævnte fortolkning kan konventionen stadig finde anvendelse på kanalen, da den forbinder en del af strædet med Sortehavets åbne farvande. I den sidste fortolkning ville kanalen imidlertid være et helt nyt og særskilt element, som konventionen faktisk ikke ville finde anvendelse på.
Under alle omstændigheder udgør kanalen en alvorlig trussel mod konventionens ånd. På den ene side har Tyrkiet konsekvent fremført den fortælling, at fortsat brug af Bosporus er usikker for det naturlige miljø, de millioner, der bor på bredden, og de hundredvis af skibe, der passerer hver dag, og at ensidige restriktioner på skibstrafikken gennem Bosporus derfor kunne retfærdiggøres med det argument, at skibene burde passere den mere sikre kanalrute. På den anden side kunne Tyrkiet forstyrre magtbalancen i Sortehavsregionen ved at tillade skibe at passere kanalen, som ellers ville være blevet nægtet passage gennem de tyrkiske stræder i henhold til konventionen. Begge scenarier ville kollidere med USA’s politik om at søge at opnå størst mulig transit- og navigationsfrihed, samtidig med at NATO’s kapacitet til at støtte medlemmer og partnere i Sortehavsregionen gøres afhængig af tyrkiske luner.
Samme bekymringer om Erdogans strategiske intentioner er blevet udtrykt i Rusland, hvor nogle kommentatorer advarer om, at færdiggørelsen af kanalen snart kan blive fulgt af en tyrkisk opsigelse af Montreuxkonventionen. I henhold til konventionens bestemmelser vil en opsigelse fra en af underskriverne medføre, at der skal afholdes en konference med henblik på at udarbejde ændringsforslag til den eksisterende konvention eller en helt ny aftale om brugen af de tyrkiske stræder. For at en sådan konference skal være gyldig, kræver konventionen deltagelse af tre fjerdedele af de “høje kontraherende parter”, som er kyststater – med andre ord fem ud af seks af det nuværende Ukraine, Rumænien, Bulgarien, Georgien, Rusland og Tyrkiet.
Det er derfor tænkeligt, at en opsigelse af Montreux-konventionen fra Tyrkiets side kunne blive efterfulgt af en konference med henblik på at udarbejde en ny aftale, som blev afholdt gyldigt uden tyrkisk deltagelse. Men det er usandsynligt, at Tyrkiet villigt ville overholde en ny aftale, der blev udarbejdet uden dets deltagelse, især når Istanbul-kanalen og opsigelsen af Montreux-konventionen set fra de tyrkiske myndigheders synspunkt ville give Tyrkiet fuld kontrol over adgangen mellem Det Ægæiske Hav og Sortehavet.
Opne kanaler
Der findes heldigvis diplomatiske muligheder, der kan bevare status quo i de tyrkiske stræder. F.eks. kunne der i regi af Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE) – som USA og alle Sortehavets kyststater er medlemmer af – udvikles en række tillidsskabende og sikkerhedsskabende mekanismer (CSBM) vedrørende adgangen mellem Det Ægæiske Hav og Sortehavet. Som det fremgår af Wien-dokumentet, der er et integreret dokument i OSCE’s arbejde, kan CSBM’erne omfatte årlig udveksling af oplysninger om militære styrkers dispositioner, inspektioner af baser og gensidig invitation af observatører til militærøvelser, som alle har til formål at vise naboerne, at der ikke ligger fjendtlige hensigter bag forskellige militære aktiviteter i grænseområderne.
Udarbejdelsen af et lignende dokument eller en lignende aftale vedrørende de tyrkiske stræder kunne omfatte en forpligtelse fra alle parter til ikke på nogen måde at gribe ind i adgangen mellem Det Ægæiske Hav og Sortehavet, bortset fra de beføjelser, som Tyrkiet allerede har fået i henhold til Montreux-konventionen, hvilket effektivt støtter konventionen, men også de facto udvider dens anvendelsesområde til at omfatte eventuelle kunstige vandveje, der måtte blive etableret for at forbinde Det Ægæiske Hav og Sortehavet.
Der er intet her, der kan forhindre Tyrkiet i at nægte at overholde disse betingelser på et senere tidspunkt – når alt kommer til alt, suspenderede Rusland sin deltagelse i traktaten om konventionelle styrker i Europa (CFE), en anden OSCE-relateret CSBM, lidt over et år før det iværksatte sit angreb på Georgien i 2008. Men en suspension af Tyrkiets deltagelse i CSBM’er i forbindelse med strædet ville være en tidlig advarsel til USA, Rusland og andre interesserede parter om, at en opsigelse af Montreux-konventionen kan være forestående.
Selv med en tyrkisk opsigelse af konventionen ville CSBM’er bidrage til at undgå et regionalt våbenkapløb. Den fortsatte udveksling af oplysninger mellem de øvrige kyststater ved Sortehavet ville give sikkerhed for, at ingen stat har til hensigt at drage fordel af ændringen i den praktiske og juridiske status af de tyrkiske stræder, f.eks. ved at sikre en sideaftale med Tyrkiet, der ville give mulighed for en øget opbygning af flådestyrker i Sortehavet. Medtagelsen af nogle klare straffeforanstaltninger for staternes manglende overholdelse af CSBM kunne også afskrække Tyrkiet fra ensidigt at ændre den praktiske eller juridiske status for strædet – f.eks. indførelse af sanktioner fra alle andre parter – men dette kunne også gøre det usandsynligt, at der indgås en aftale om CSBM. Under alle omstændigheder vil det tjene Tyrkiets nationale interesser at deltage i en sådan ordning, da CSBM’er vil udgøre et sikkerhedsnet for alle de berørte parter og bidrage til at undgå, at en ændring af den juridiske eller praktiske status for det tyrkiske stræde eskalerer til en væbnet konflikt.
Bortset fra multilaterale aftaler og fora skal Erdogan også kæmpe med den offentlige mening i hjemlandet. Den nyvalgte borgmester i Istanbul, Ekrem İmamoğlu, har udtrykt stærk modstand mod Istanbulkanalprojektet og besejrede uden problemer den tidligere premierminister Binali Yıldırım, en kanaltilhænger og Erdogan-allieret, på trods af de tyrkiske myndigheders påståede forsøg på at fordreje valgresultatet til Yıldırıms fordel. Opfordringer til en folkeafstemning om kanalen lover også dårligt for Erdogan, idet meningsmålinger i december 2019 viste, at mere end 72 procent af Istanbuls indbyggere er imod projektet. Kanalen kunne blive ofret i håb om at undgå et opgør med İmamoğlu om præsidentposten ved Tyrkiets forventede parlamentsvalg i 2023.
Slutning
Givet den strategiske betydning af de tyrkiske stræder – og rumlen om reformer fra Ankara, Moskva og endda Kyiv – er den mest forsigtige kurs for U.USA’s politikere ville være at sikre åbne diplomatiske kanaler, både ved at forfølge forpligtelser fra kyststaternes side i multilaterale fora som OSCE og ved at opretholde en åben dialog med alle tyrkiske interessenter om dette spørgsmål. Hvis man forsømmer disse diplomatiske redskaber, vil det betyde, at man overgiver initiativet til de tyrkiske myndigheder, som hidtil har vist sig villige til at udhule den retsorden, der har reguleret de tyrkiske stræder i næsten et århundrede, når det anses for at tjene snævert definerede nationale interesser.
Paul Pryce er hovedrådgiver for Japans generalkonsul i Calgary og har længe bidraget til Center for International Maritime Security (CIMSEC). Han har tidligere skrevet som Senior Research Fellow for Atlantic Council of Canada’s Maritime Nation Program og har tidligere været Research Fellow for den parlamentariske forsamling i Organisationen for Sikkerhed og Samarbejde i Europa (OSCE).
Featured Image: Den tyrkiske flådes MILGEM korvet passerer forbi Dur Yolcu Memorial på vej til Dardanellerne (foto fra det tyrkiske forsvarsministerium)