Semaine thématique sur les points d’arrêt et les littoraux
Par Paul Pryce
Les détroits du Bosphore et des Dardanelles, ainsi que la mer de Marmara adjacente, sont connus collectivement sous le nom de détroit turc et constituent le seul accès entre la mer Noire et la mer Égée. Plus de 40 000 navires ont traversé ces eaux en 2019, transportant près de 650 millions de tonnes de marchandises, et réaffirmant que le détroit turc est l’un des plus importants corridors commerciaux maritimes au monde. En outre, les rives du détroit – qui se rétrécissent à certains endroits à seulement 700 mètres de distance – abritent plus de 22 millions de personnes, dont la ville historique d’Istanbul.
Depuis 1936, la Convention de Montreux concernant le régime des détroits, ci-après dénommée Convention de Montreux, permet la circulation pacifique du commerce dans le détroit turc. Cependant, les récents appels des cercles politiques turcs et russes en faveur d’une révision de la Convention de Montreux devraient être une source d’inquiétude, car ces propositions menacent soit de stimuler une course aux armements navals dans la région de la mer Noire, soit de chercher à exploiter le détroit comme un point d’étranglement géostratégique.
La Convention de Montreux
La Convention de Montreux a cherché à répondre aux questions concernant le statut du détroit turc qui, au moment de la rédaction de la Convention, avaient persisté pendant bien plus d’un siècle, culminant parfois dans la violence ou la quasi-violence, comme dans l’effort de la Grande-Bretagne pour arracher le contrôle des Dardanelles en 1922. Parmi ses termes, la convention stipule que seuls les États riverains de la mer Noire peuvent faire transiter des navires capitaux (ce qui, si l’on suit la définition du traité naval de Washington de 1923, désigne « … un navire de guerre… dont le déplacement dépasse 10 000 tonnes… ou qui porte un canon d’un calibre supérieur à 8 pouces… ») par le détroit, escorté par deux destroyers au maximum.
Il interdit également à tout pays de déployer en mer Noire plus de neuf navires de guerre déplaçant un total cumulé de 45 000 tonnes ; il exige qu’aucun groupe d’États non-littoraux ne déploie en mer Noire un navire de guerre pesant plus de 10 000 tonnes ; et il limite le séjour de tout navire d’États non-littoraux à seulement 21 jours. Les États littoraux sont en outre tenus, en vertu de la convention, d’informer les autorités turques compétentes du passage prévu d’un navire militaire dans le détroit au moins huit jours à l’avance, tandis que les États non littoraux sont tenus de fournir un préavis de 15 jours. La Turquie est en outre habilitée à fermer le détroit à tout trafic militaire en temps de guerre ou en cas de menace d’agression, tout en refusant également le passage aux navires marchands appartenant à des pays en guerre avec la Turquie.
Il convient de noter que l’annexe II de la convention exclut spécifiquement les porte-avions de la définition d’un navire de capital. Cela ne s’étend pas à tout autre navire transportant des aéronefs puisque, à l’époque de la rédaction de la Convention, il n’était pas rare que les cuirassés et autres navires militaires transportent des avions d’observation. Cela peut expliquer la désignation inhabituelle par l’Union soviétique de ses porte-avions comme « croiseurs porte-avions » – par exemple, les classes Kiev et Kuznetsov. Ces navires pouvaient remplir la même fonction stratégique que les porte-avions tout en étant libres de transiter par le détroit turc, alors même que la Convention refusait l’accès à la mer Noire aux porte-avions de l’OTAN en raison de leur désignation explicite comme porte-avions, tant dans leur nom que dans leur fonction.
Bien que la Convention de Montreux ait restreint la capacité de soutien de l’OTAN à l’Ukraine dans sa lutte contre l’agression russe, notamment en limitant le nombre de navires autorisés en mer Noire dans le cadre du 2e groupe maritime permanent de l’OTAN (SNMG2), la poursuite de la mise en œuvre de l’accord est dans l’intérêt national des États-Unis et d’autres pays non-littoraux. Les États-Unis soutiennent depuis longtemps le « principe de la liberté de transit et de navigation » visé à l’article 1 de la convention et, bien qu’ils n’aient jamais ratifié la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS), les États-Unis respectent déjà l’UNCLOS dans le cadre du droit international coutumier.
D’un côté, cela semble suggérer que contester la légitimité de la Convention de Montreux servirait les intérêts américains – après tout, la Cour internationale de justice (CIJ) a statué en 1949 que, pour les navires transitant par le détroit de Corfou, qui longe les côtes de l’Albanie et de la Grèce et qui sert de passage entre les mers Adriatique et Ionienne, le concept de passage inoffensif devait prévaloir sur toute revendication de contrôle étatique sur ces voies navigables stratégiques. Avec le précédent de Corfou et la nature coutumière de l’UNCLOS, on pourrait supposer qu’une contestation juridique de la Convention de Montreux par un État non-littoral réussirait facilement.
Mais la géographie unique du détroit turc rend cette question juridique loin d’être simple. La mer de Marmara est une mer intérieure, dont toutes les côtes appartiennent à la Turquie. Dans l’éventualité d’une dissolution de la Convention, la CIJ devrait déterminer si le détroit turc constitue un détroit unique reliant deux mers ouvertes, auquel cas le passage inoffensif prévaut, ou s’il s’agit de deux détroits distincts reliant une mer ouverte et une mer intérieure, auquel cas la Turquie serait en mesure d’exercer un contrôle encore plus grand sur le flux du trafic maritime à travers les détroits. Se référer aux détroits turcs dans le langage courant – plutôt que de se référer séparément aux Dardanelles, au Bosphore et à la mer de Marmara – implique une seule unité, et la majeure partie du trafic maritime a circulé au cours de la dernière décennie entre la mer Égée et la mer Noire. Il semblerait donc probable que la CIJ favorise la conception du détroit turc comme un détroit unique reliant deux mers ouvertes, mais ce résultat n’est pas garanti.
Il est également difficile de discerner dans quelle mesure les États-Unis seraient en mesure de modifier pratiquement l’administration du détroit turc. La Turquie est une importante puissance maritime à part entière et une grande partie de ses forces navales sont stationnées à la base navale de Gölcük, située sur la côte est de la mer de Marmara. Toute opération de liberté de navigation (FONOP) se heurterait à une résistance immédiate et ajouterait aux tensions existantes entre les gouvernements turc et américain, d’autant plus que la Turquie refuse de reconnaître la CNUDM.
L’importance économique et sociale du détroit pour la Turquie ne peut être surestimée. Au-delà des millions de citoyens turcs qui vivent sur ses rives et du commerce que le détroit facilite, il offre également une représentation physique de la dualité de la Turquie en tant qu’État européen et asiatique, tandis que l’administration du détroit a offert à la Turquie une image de soi en tant que gardienne de la mer Noire.
Compte tenu de tout cela, il faudrait peut-être la destruction totale des forces navales turques pour imposer un changement majeur dans l’administration du détroit turc et, même dans ce cas, des barrières pourraient être érigées intentionnellement ou accidentellement qui interféreraient avec l’utilisation future de la voie navigable. En bref, le statu quo juridique et pratique offre la meilleure garantie pour la poursuite du flux commercial à travers le détroit.
Appels à la réforme
Cependant, il y a eu beaucoup de discussions dans les cercles politiques russes et turcs autour d’éventuelles révisions de la Convention de Montreux. Ces révisions seraient préjudiciables aux intérêts nationaux américains, qui incluent la plus grande liberté possible de transit et de navigation dans le détroit turc. En particulier, depuis l’annexion de la Crimée, certains planificateurs de la défense russe ont demandé que la Convention soit révisée de manière à ce que la durée du séjour en mer Noire des navires des États non-littoraux soit inférieure à la durée actuelle de 21 jours. En outre, les décideurs politiques russes ont interprété la Convention de manière créative depuis l’annexion de la Crimée en 2014.
En mai 2016, le président turc Recep Erdogan a décrié la mer Noire comme un « lac russe ». En réponse, le président de la commission de la défense de la Douma d’État, l’amiral Vladimir Komoyedov, a affirmé que la Fédération de Russie n’avait qu’à informer la Turquie du transit de ses navires militaires par les détroits turcs et que les restrictions sur le nombre et le type de navires transitant ne s’appliquaient qu’aux États non-littoraux. Pendant ce temps, en réponse aux restrictions unilatérales de la Russie sur le flux du trafic maritime dans le détroit de Kertch entre la mer Noire et la mer d’Azov, l’Ukraine a appelé en novembre 2018 à des restrictions plus strictes sur le nombre et le type de navires de tous les États transitant par les détroits turcs, dans l’espoir que cela puisse interférer avec les manœuvres stratégiques de la marine russe.
Le gouvernement turc a laissé entendre qu’Istanbul était « …menacée par le nombre toujours croissant de pétroliers et autres cargos dangereux » qui transitent par le détroit. Si la Turquie s’est contentée des réglementations adoptées par l’Organisation maritime internationale (OMI) et d’autres organismes multilatéraux, certains commentateurs turcs ont proposé de nouvelles mesures. En particulier, certains suggèrent de promouvoir un modèle de propriété régionale pour le détroit sous les auspices de la Coopération économique de la mer Noire (CEMN), un forum multilatéral composé de la Turquie et de la Fédération de Russie, mais aussi de l’Albanie, de l’Arménie, de l’Azerbaïdjan, de la Bulgarie, de la Géorgie, de la Grèce, de la Moldavie, de la Roumanie, de la Serbie et de l’Ukraine.
Un tel modèle pourrait faciliter la réinterprétation de la Convention de Montreux, en assouplissant les restrictions sur les navires des États riverains de la mer Noire, mais en maintenant, voire en renforçant, les restrictions sur les navires des États non riverains. Les États-Unis et d’autres États non littoraux pourraient contourner cette mesure en changeant le pavillon des navires. À la suite de l’annexion de la Crimée, certains commentateurs américains ont suggéré de renforcer la présence de l’OTAN en mer Noire en faisant battre pavillon bulgare ou roumain aux navires de la marine américaine. Mais cela aussi ne ferait probablement qu’accroître les tensions entre les États-Unis et la Turquie, ainsi que miner davantage l’ordre fondé sur des règles.
Le canal d’Istanbul
Un projet d’infrastructure de 25 milliards de dollars annoncé en 2011 par Recep Erdogan, alors Premier ministre turc, connu sous le nom de canal d’Istanbul, représente le plus grand défi au statu quo juridique et pratique dans le détroit turc. Le canal consisterait en une voie navigable de 45 kilomètres traversant le côté européen d’Istanbul, permettant à 160 navires par jour de contourner le Bosphore lors de leur transit entre la mer de Marmara et la mer Noire. Officiellement, le canal d’Istanbul a été proposé pour décongestionner le Bosphore et détourner le trafic des pétroliers vers des zones moins sensibles d’Istanbul. Toutefois, les capitaines de cargos turcs ont émis des doutes à ce sujet, faisant remarquer que le canal, tel qu’il est actuellement envisagé, serait trop peu profond pour accueillir la plupart des pétroliers qui, selon Erdogan, seraient détournés du Bosphore. En effet, le plan du canal prévoit un tirant d’eau maximal de 17 mètres.
En réalité, le canal d’Istanbul pourrait avoir été introduit pour contourner la Convention de Montreux. En janvier 2018, le Premier ministre turc de l’époque, Binali Yıldırım, a affirmé qu’en tant que voie navigable artificielle, la Convention ne s’appliquerait pas au canal d’Istanbul et que les autorités turques seraient donc en mesure de restreindre ou de réglementer unilatéralement le trafic qui y passe. Cela dépend à nouveau de la question de savoir si les détroits turcs sont compris comme une seule unité ou comme trois voies d’eau distinctes – les Dardanelles, la Marmara et le Bosphore. Dans la première interprétation, la Convention pourrait encore s’appliquer au canal, étant donné qu’il relie une partie du détroit aux eaux libres de la mer Noire. Dans la seconde interprétation, cependant, le canal serait une caractéristique entièrement nouvelle et distincte à laquelle la Convention ne s’appliquerait effectivement pas.
Dans tous les cas, le canal présente une menace sérieuse pour l’esprit de la Convention. D’une part, la Turquie a constamment avancé le récit selon lequel l’utilisation continue du Bosphore est dangereuse pour l’environnement naturel, les millions de personnes qui vivent sur ses rives et les centaines de navires qui y transitent chaque jour, et que des restrictions unilatérales du trafic maritime à travers le Bosphore pourraient donc être justifiées par le fait que les navires devraient emprunter la route plus sûre du canal. D’autre part, la Turquie pourrait bouleverser l’équilibre des forces dans la région de la mer Noire en autorisant les navires à transiter par le canal, alors qu’ils se seraient vu refuser le passage par le détroit turc en vertu de la convention. L’un ou l’autre scénario entrerait en conflit avec la politique américaine consistant à rechercher la plus grande liberté possible de transit et de navigation, tout en faisant dépendre des caprices turcs la capacité de l’OTAN à soutenir ses membres et partenaires dans la région de la mer Noire.
Des préoccupations similaires concernant les intentions stratégiques d’Erdogan ont été exprimées en Russie, certains commentateurs avertissant que l’achèvement du canal pourrait bientôt être suivi d’une dénonciation par la Turquie de la Convention de Montreux. Selon les dispositions de la Convention, une dénonciation par l’un des signataires entraînerait la tenue d’une conférence visant à rédiger des amendements à la Convention existante ou un accord entièrement nouveau sur l’utilisation du détroit turc. Pour qu’une telle conférence soit valide, la Convention demande la participation des trois quarts des « Hautes Parties Contractantes » qui sont des États côtiers – en d’autres termes, cinq sur six de ce qui est maintenant l’Ukraine, la Roumanie, la Bulgarie, la Géorgie, la Russie et la Turquie.
Il est donc concevable qu’une dénonciation par la Turquie de la Convention de Montreux puisse être suivie d’une conférence pour rédiger un nouvel accord, tenue valablement sans la participation de la Turquie. Mais il est peu probable que la Turquie se plie volontiers à un nouvel accord rédigé sans sa participation, surtout lorsque, du point de vue des autorités turques, le canal d’Istanbul et la dénonciation de la convention de Montreux donneraient à la Turquie le contrôle total de l’accès entre la mer Égée et la mer Noire.
Canaux ouverts
Heureusement, il existe des options diplomatiques qui pourraient préserver le statu quo dans le détroit turc. Par exemple, sous les auspices de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) – dont les États-Unis et tous les États riverains de la mer Noire sont membres – une série de mécanismes de confiance et de sécurité (MDCS) pourrait être élaborée concernant l’accès entre la mer Égée et la mer Noire. Comme l’illustre le Document de Vienne, un document faisant partie intégrante du travail de l’OSCE, les MDCS peuvent inclure des échanges annuels d’informations sur la disposition des forces militaires, des inspections de bases et l’invitation mutuelle d’observateurs à des exercices militaires, tous destinés à démontrer aux voisins qu’il n’y a aucune intention hostile derrière les diverses activités militaires dans les zones frontalières.
L’élaboration d’un document ou d’un accord similaire relatif au détroit turc pourrait inclure un engagement de toutes les parties à ne pas interférer de quelque manière que ce soit avec l’accès entre la mer Égée et la mer Noire, en dehors des pouvoirs déjà accordés à la Turquie dans le cadre de la Convention de Montreux, en soutenant efficacement la Convention mais aussi en étendant de facto ses attributions à toute voie d’eau artificielle qui pourrait être établie pour relier la mer Égée et la mer Noire.
Rien n’empêche ici la Turquie de refuser de respecter ces conditions à une date ultérieure – après tout, la Russie a suspendu sa participation au traité sur les forces conventionnelles en Europe (FCE), une autre MDCS liée à l’OSCE, un peu plus d’un an avant de monter son attaque de 2008 contre la Géorgie. Mais une suspension de la participation turque aux MDCS liées au détroit permettrait d’avertir rapidement les États-Unis, la Russie et les autres parties intéressées qu’une dénonciation de la Convention de Montreux pourrait être imminente.
Même avec une dénonciation turque de la Convention, les MDCS permettraient d’éviter une course aux armements régionale. L’échange continu d’informations entre les autres États riverains de la mer Noire permettrait de s’assurer qu’aucun État n’a l’intention de profiter du changement de statut pratique et juridique du détroit turc, par exemple en obtenant un accord parallèle avec la Turquie qui permettrait un renforcement des forces navales en mer Noire. L’inclusion dans les MDCS de certaines mesures punitives claires en cas de non-respect par les États pourrait également dissuader la Turquie de modifier unilatéralement le statut pratique ou juridique du détroit – par exemple, l’imposition de sanctions par toutes les autres parties – mais cela pourrait également rendre improbable la conclusion de tout accord sur les MDCS. Dans tous les cas, il serait dans l’intérêt national de la Turquie de participer à un tel arrangement, car les MDCS constitueraient un filet de sécurité pour toutes les parties concernées, contribuant à éviter que toute modification du statut juridique ou pratique du détroit turc ne dégénère en conflit armé.
Au delà des accords et forums multilatéraux, Erdogan doit également faire face à l’opinion publique chez lui. Le maire nouvellement élu d’Istanbul, Ekrem İmamoğlu, a exprimé une forte opposition au projet de canal d’Istanbul et a facilement battu l’ancien Premier ministre Binali Yıldırım, partisan du canal et allié d’Erdogan, malgré les efforts présumés des autorités turques pour fausser les résultats de l’élection en faveur de Yıldırım. Les appels à un référendum sur le canal sont également de mauvais augure pour Erdogan, les sondages de décembre 2019 montrant que plus de 72 % des habitants d’Istanbul sont opposés au projet. Le canal pourrait être sacrifié dans l’espoir d’éviter une épreuve de force avec İmamoğlu pour la présidence lors des élections générales anticipées de 2023 en Turquie.
Conclusion
Compte tenu de l’importance stratégique du détroit turc – et des grondements de réforme d’Ankara, de Moscou et même de Kiev – la voie la plus prudente pour les décideurs américains serait d’adopter une politique d’ouverture.La voie la plus prudente pour les décideurs américains serait d’assurer des canaux diplomatiques ouverts, à la fois en cherchant à obtenir des engagements de la part des États riverains dans des forums multilatéraux comme l’OSCE, et en maintenant un dialogue ouvert avec toutes les parties prenantes turques sur cette question. Négliger ces outils diplomatiques reviendrait à céder l’initiative aux autorités turques, qui ont jusqu’à présent démontré leur volonté d’éroder l’ordre juridique qui régit le détroit turc depuis près d’un siècle chaque fois qu’on estime qu’il sert des intérêts nationaux étroitement définis.
Paul Pryce est le conseiller principal du consul général du Japon à Calgary, et un contributeur de longue date au Center for International Maritime Security (CIMSEC). Il a précédemment écrit en tant que chercheur principal pour le programme de la nation maritime du Conseil atlantique du Canada et a précédemment servi en tant que chercheur à l’Assemblée parlementaire de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE).
Image vedette : Une corvette MILGEM de la marine turque transite par le mémorial Dur Yolcu en route vers les Dardanelles (photo du ministère turc de la Défense)
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