Chokepoints and Littorals Topic Week
By Paul Pryce
Bosporus- och Dardanellesundet, tillsammans med det angränsande Marmarasundet, är kända som de turkiska sunden och utgör den enda vägen mellan Svarta havet och Egeiska havet. Mer än 40 000 fartyg passerade genom dessa vatten under 2019, vilket innebar att nästan 650 miljoner ton gods transporterades och bekräftade de turkiska sundens ställning som en av de viktigaste sjöhandelskorridorerna i världen. Dessutom är stränderna vid sundet – som på vissa ställen smalnar av till så lite som 700 meter från varandra – hemvist för mer än 22 miljoner människor, inklusive den historiska staden Istanbul.
Sedan 1936 har Montreuxkonventionen om ordningen för sundet, nedan kallad Montreuxkonventionen, möjliggjort ett fredligt handelsflöde genom det turkiska sundet. Den senaste tidens uppmaningar från turkiska och ryska politiska kretsar om revideringar av Montreuxkonventionen bör dock ge anledning till oro, eftersom dessa förslag hotar att antingen sporra till en marin kapprustning i Svartahavsregionen eller att försöka utnyttja sundet som en geostrategisk strypningspunkt.
Montreuxkonventionen
Montreuxkonventionen syftade till att ta itu med frågor om det turkiska sundets status som, när konventionen skrevs, hade bestått i mer än ett sekel, och som ibland kulminerade i våld eller nästan-våld, som i Storbritanniens försök att ta kontroll över Dardanellerna 1922. I konventionen fastställs bland annat att endast kuststater till Svarta havet får transitera stora fartyg (vilket, om vi följer definitionen i Washington Naval Treaty från 1923, avser ”… ett krigsfartyg… vars deplacement överstiger 10 000 ton… eller som bär en kanon med en kaliber på mer än 8 tum…”) genom sundet, eskorterade av högst två jagare.
Det förbjuder också något land att till Svarta havet placera mer än nio örlogsfartyg med ett sammanlagt förskjutningsutrymme på 45 000 ton, kräver att ingen grupp av stater som inte är kuststater placerar örlogsfartyg som väger mer än 10 000 ton i Svarta havet och begränsar vistelsen av fartyg från stater som inte är kuststater till endast 21 dagar. Enligt konventionen är kuststaterna dessutom skyldiga att informera de berörda turkiska myndigheterna minst åtta dagar i förväg om ett militärt fartygs planerade transitering av sundet, och de stater som inte är kuststater är skyldiga att meddela detta med 15 dagars varsel. Turkiet har vidare befogenhet att stänga sundet för all militär trafik i krigstid eller vid hot om aggression, samtidigt som man nekar handelsfartyg som tillhör länder som befinner sig i krig med Turkiet passage.
Det är värt att notera att bilaga II till konventionen uttryckligen utesluter hangarfartyg från definitionen av ett kapitalfartyg. Detta gäller inte andra fartyg som transporterar flygplan eftersom det vid tiden för konventionens skrivande inte var ovanligt att slagskepp och andra militära fartyg transporterade observationsflygplan. Detta kan förklara Sovjetunionens ovanliga benämning av sina hangarfartyg som ”flygplansbärande kryssare” – till exempel Kiev- och Kuznetsov-klasserna. Dessa fartyg kunde fylla samma strategiska funktion som hangarfartyg samtidigt som de kunde passera det turkiska sundet, även om konventionen nekade Natos hangarfartyg tillträde till Svarta havet på grund av att de uttryckligen betecknades som hangarfartyg i både namn och funktion.
Tyvärr har Montreuxkonventionen begränsat kapaciteten för Natos stöd till Ukraina i dess kamp mot rysk aggression, t.ex. genom att begränsa antalet fartyg som tillåts i Svarta havet som en del av Standing NATO Maritime Group 2 (SNMG2), men det ligger i USA:s och andra länder som inte är kuststaternas nationella intresse att avtalet fortsätter att tillämpas. Förenta staterna har länge stött den ”princip om fri transitering och navigering” som det hänvisas till i artikel 1 i konventionen, och även om Förenta staterna aldrig har ratificerat Förenta nationernas havsrättskonvention (UNCLOS) följer Förenta staterna redan UNCLOS som en fråga om internationell sedvanerätt.
Å ena sidan verkar detta tyda på att ett ifrågasättande av Montreuxkonventionens legitimitet skulle gynna amerikanska intressen – när allt kommer omkring beslutade Internationella domstolen (ICJ) 1949 att för fartyg som passerar genom Korfu sundet, som löper längs Albaniens och Greklands kuster och som fungerar som en passage mellan Adriatiska havet och Joniska havet, bör begreppet oskyldig passage ha företräde framför alla anspråk på statlig kontroll över sådana strategiska vattenvägar. Med Korfuprejudikatet och UNCLOS:s sedvanliga karaktär skulle man kunna anta att en rättslig utmaning av Montreuxkonventionen av en stat som inte är kuststat lätt skulle lyckas.
Men det turkiska sundets unika geografi gör att denna rättsliga fråga är långt ifrån enkel. Marmarahavet är ett inre hav, vars alla kuster tillhör Turkiet. I händelse av en upplösning av konventionen skulle ICJ behöva ta ställning till om de turkiska sunden utgör ett enda sund som förbinder två öppna hav, i vilket fall oskyldig passage råder, eller om de är två separata sund som förbinder ett öppet hav och ett inre hav, i vilket fall Turkiet skulle kunna utöva ännu större kontroll över flödet av sjöfartstrafik genom sunden. När man i dagligt tal talar om de turkiska sunden – i stället för att tala om Dardanellerna, Bosporen och Marmarasjön separat – menar man att det rör sig om en enda enhet, och huvuddelen av sjötrafiken har under det senaste decenniet gått mellan Egeiska havet och Svarta havet. Det verkar då troligt att ICJ skulle gynna uppfattningen av de turkiska sunden som ett enda sund som förbinder två öppna hav, men detta resultat är inte garanterat.
Det är också svårt att urskilja i vilken utsträckning Förenta staterna praktiskt skulle kunna förändra administrationen av de turkiska sunden. Turkiet är en betydande sjömakt i sin egen rätt och en stor del av dess marina styrkor är stationerade vid Gölcük Naval Base, som ligger på Marmarasjöns östkust. Varje operation för fri navigation (FONOP) skulle stöta på omedelbart motstånd och skulle öka de befintliga spänningarna mellan de turkiska och amerikanska regeringarna, särskilt som Turkiet vägrar att erkänna UNCLOS.
Stråkets ekonomiska och sociala betydelse för Turkiet kan inte överskattas. Utöver de miljontals turkiska medborgare som bor vid dess stränder och den handel som sundet underlättar, erbjuder det också en fysisk representation av Turkiets dualitet som en europeisk och asiatisk stat, samtidigt som förvaltningen av sundet har gett Turkiet en självbild som Svarta havets väktare.
Med tanke på allt detta skulle det möjligen krävas en total förstörelse av de turkiska flottstyrkorna för att införa en större förändring i förvaltningen av det turkiska sundet, och även då skulle det kunna uppföras barriärer, avsiktligt eller oavsiktligt, som skulle störa den framtida användningen av vattenvägen. Kort sagt erbjuder det rättsliga och praktiska status quo den bästa garantin för det fortsatta handelsflödet genom sundet.
Kallelser till reform
Det har dock förts många diskussioner i ryska och turkiska politiska kretsar kring möjliga revideringar av Montreuxkonventionen. Dessa revideringar skulle vara till nackdel för USA:s nationella intressen, som inbegriper största möjliga frihet för transitering och navigering genom de turkiska sunden. Efter annekteringen av Krim har vissa ryska försvarsplanerare krävt en översyn av konventionen så att vistelsen i Svarta havet för fartyg från stater som inte är kuststater skulle bli kortare än den nuvarande tillåtna vistelsen på 21 dagar. Dessutom har ryska beslutsfattare tolkat konventionen på ett kreativt sätt sedan annekteringen av Krim 2014.
I maj 2016 fördömde Turkiets president Recep Erdogan Svarta havet som en ”rysk sjö”. Som svar hävdade ordföranden för statsdumans försvarsutskott, amiral Vladimir Komojedov, att Ryska federationen bara behöver informera Turkiet om transitering av dess militära fartyg genom de turkiska sunden och att restriktioner för antalet och typen av fartyg som transiterar endast gällde för stater som inte är kuststater. Samtidigt, som svar på Rysslands ensidiga begränsningar av flödet av sjötrafik genom Kertjsundet mellan Svarta havet och Azovska sjön, krävde Ukraina i november 2018 strängare restriktioner för antalet och typen av fartyg från alla stater som transiterar genom de turkiska sunden, i hopp om att detta skulle kunna störa den ryska marinens strategiska manövrar.
Det har mullrat från den turkiska regeringen om hur Istanbul ”…hotas av det ständigt ökande antalet oljetankfartyg och andra farliga lastfartyg” som passerar sundet. Turkiet har för det mesta varit nöjt med de bestämmelser som antagits av Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) och andra multilaterala organ, men vissa turkiska kommentatorer har föreslagit ytterligare åtgärder. Vissa föreslår särskilt att man främjar en regional ägarmodell för sundet under överinseende av Black Sea Economic Cooperation (BSEC), ett multilateralt forum som består av Turkiet och Ryska federationen, men även Albanien, Armenien, Azerbajdzjan, Bulgarien, Georgien, Grekland, Moldavien, Rumänien, Serbien och Ukraina.
En sådan modell skulle kunna underlätta en omtolkning av Montreuxkonventionen, där man skulle kunna lätta på restriktionerna för fartyg från kuststater i Svarta havet, men bibehålla eller t.o.m. skärpa restriktionerna för fartyg från andra stater än de som ligger vid kusten. Detta skulle i sin tur kunna kringgås av Förenta staterna och andra stater som inte är kuststater genom att flagga om fartyg. Efter annekteringen av Krim föreslog vissa amerikanska kommentatorer en ökad Nato-närvaro i Svarta havet genom att amerikanska flottans fartyg skulle flagga under bulgarisk eller rumänsk flagg. Men även detta skulle sannolikt bara öka spänningarna mellan USA och Turkiet och ytterligare undergräva den regelbaserade ordningen.
Istanbulkanalen
Ett infrastrukturprojekt på 25 miljarder dollar som Turkiets dåvarande premiärminister Recep Erdogan tillkännagav 2011, känt som Istanbulkanalen, utgör den största utmaningen för det rättsliga och praktiska status quo i de turkiska sunden. Kanalen skulle bestå av en 45 kilometer lång vattenväg som skär genom den europeiska sidan av Istanbul, vilket skulle göra det möjligt för 160 fartyg att dagligen ta sig förbi Bosporen när de transiterar mellan Marmarahavet och Svarta havet. Officiellt föreslogs Istanbulkanalen för att minska trängseln på Bosporen och leda om tankfartygstrafiken till mindre känsliga områden i Istanbul. Turkiska fraktfartygskaptener har dock ifrågasatt detta och påpekat att kanalen i sin nuvarande utformning skulle vara för grund för att rymma många av de tankfartyg som Erdogan hävdar skulle omdirigeras från Bosporen. Enligt kanalplanen ska kanalens djupgående vara högst 17 meter.
I verkligheten kan Istanbulkanalen ha införts för att kringgå Montreuxkonventionen. I januari 2018 hävdade Turkiets dåvarande premiärminister Binali Yıldırım att konventionen, i egenskap av konstgjord vattenväg, inte skulle tillämpas på Istanbulkanalen och att de turkiska myndigheterna därför ensidigt skulle kunna begränsa eller reglera trafiken genom den. Detta beror återigen på om de turkiska sunden uppfattas som en enda enhet eller som tre olika vattenvägar – Dardanellerna, Marmara och Bosporen. Enligt den förstnämnda tolkningen skulle konventionen fortfarande kunna tillämpas på kanalen, eftersom den förbinder en del av sundet med Svarta havets öppna vatten. I den senare tolkningen skulle kanalen däremot vara en helt ny och distinkt del som konventionen faktiskt inte skulle vara tillämplig på.
Under alla omständigheter utgör kanalen ett allvarligt hot mot konventionens anda. Å ena sidan har Turkiet konsekvent fört fram berättelsen att en fortsatt användning av Bosporen är osäker för den naturliga miljön, de miljontals människor som bor vid dess stränder och de hundratals fartyg som passerar varje dag, och att ensidiga begränsningar av sjötrafiken genom Bosporen därför skulle kunna rättfärdigas med motiveringen att fartygen borde passera den säkrare kanalrutten. Å andra sidan skulle Turkiet kunna rubba maktbalansen i Svartahavsregionen genom att tillåta fartyg att passera kanalen som annars skulle ha nekats passage genom det turkiska sundet enligt konventionen. Båda scenarierna skulle strida mot USA:s politik att eftersträva största möjliga transiterings- och navigeringsfrihet, samtidigt som Natos förmåga att stödja medlemmar och partner i Svartahavsregionen skulle vara beroende av turkiska nycker.
Samma farhågor om Erdogans strategiska avsikter har uttryckts i Ryssland, där vissa kommentatorer varnar för att färdigställandet av kanalen snart skulle kunna följas av ett turkiskt uppsägande av Montreuxkonventionen. Enligt konventionens bestämmelser skulle en uppsägning av någon av signatärerna leda till att en konferens skulle hållas i syfte att utarbeta ändringar av den befintliga konventionen eller ett helt nytt avtal om användningen av det turkiska sundet. För att en sådan konferens ska vara giltig krävs enligt konventionen deltagande av tre fjärdedelar av de ”höga fördragsslutande parterna” som är kuststater – med andra ord fem av sex av de nuvarande Ukraina, Rumänien, Bulgarien, Georgien, Ryssland och Turkiet.
Det är alltså tänkbart att en uppsägning av Montreuxkonventionen från Turkiets sida skulle kunna följas av en konferens för att utforma ett nytt avtal, som skulle kunna hållas giltigt utan turkiskt deltagande. Men det är osannolikt att Turkiet gärna skulle följa ett nytt avtal som utarbetades utan dess deltagande, särskilt när Istanbulkanalen och uppsägningen av Montreuxkonventionen ur de turkiska myndigheternas synvinkel skulle ge Turkiet full kontroll över tillträdet mellan Egeiska havet och Svarta havet.
Öppna kanaler
Förhoppningsvis finns det diplomatiska alternativ som skulle kunna bevara status quo i de turkiska sunden. Genom Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE) – där Förenta staterna och alla kuststater vid Svarta havet är medlemmar – skulle man till exempel kunna utveckla en rad förtroendeskapande och säkerhetsskapande mekanismer för tillträdet mellan Egeiska havet och Svarta havet. Såsom framgår av Wiendokumentet, som är ett integrerat dokument i OSSE:s arbete, kan säkerhets- och säkerhetsmekanismerna omfatta årliga informationsutbyten om militära styrkors dispositioner, basinspektioner och ömsesidig inbjudan av observatörer till militärövningar, som alla syftar till att visa grannarna att det inte finns något fientligt uppsåt bakom olika militära aktiviteter i gränsområdena.
Utarbetandet av ett liknande dokument eller avtal om det turkiska sundet skulle kunna inbegripa ett åtagande från alla parter att inte på något sätt ingripa i tillträdet mellan Egeiska havet och Svarta havet, bortsett från de befogenheter som Turkiet redan har enligt Montreuxkonventionen, vilket i själva verket skulle stödja konventionen, men också de facto utvidga dess ansvarsområde till att omfatta eventuella konstgjorda vattenvägar som kan komma att upprättas för att förbinda Egeiska havet och Svarta havet.
Det finns inget här som skulle hindra Turkiet från att vägra att följa dessa villkor vid ett senare tillfälle – när allt kommer omkring upphävde Ryssland sitt deltagande i fördraget om konventionella styrkor i Europa (CFE), en annan OSSE-relaterad säkerhets- och säkerhetsorganisation, drygt ett år innan det genomförde sitt angrepp mot Georgien 2008. Men ett avbrytande av Turkiets deltagande i CSBM som rör sundet skulle ge en tidig varning till USA, Ryssland och andra berörda parter om att en uppsägning av Montreuxkonventionen kan vara nära förestående.
Även med en turkisk uppsägning av konventionen skulle CSBM bidra till att undvika en regional kapprustning. Det fortsatta informationsutbytet mellan de andra kuststaterna i Svarta havet skulle ge garantier för att ingen stat har för avsikt att dra nytta av förändringen av den praktiska och rättsliga statusen för det turkiska sundet, t.ex. genom att säkra ett sidoavtal med Turkiet som skulle göra det möjligt att öka uppbyggnaden av marinstridskrafter i Svarta havet. Införandet av några tydliga straffåtgärder för staters bristande efterlevnad i CSBM skulle också kunna avskräcka Turkiet från att ensidigt ändra den praktiska eller rättsliga statusen för sundet – t.ex. införandet av sanktioner av alla andra parter – men detta skulle också kunna göra det osannolikt att ingå ett avtal om CSBM. I vilket fall som helst skulle det tjäna Turkiets nationella intressen att delta i ett sådant arrangemang, eftersom CSBM skulle utgöra ett säkerhetsnät för alla berörda parter och bidra till att undvika att en förändring av den rättsliga eller praktiska statusen för det turkiska sundet eskalerar till en väpnad konflikt.
Bortom multilaterala överenskommelser och forum måste Erdogan också brottas med den allmänna opinionen på hemmaplan. Den nyvalde borgmästaren i Istanbul, Ekrem İmamoğlu, har uttryckt ett starkt motstånd mot Istanbulkanalprojektet och besegrade handgripligen den tidigare premiärministern Binali Yıldırım, en kanalförespråkare och Erdogans allierade, trots påstådda försök från de turkiska myndigheternas sida att snedvrida valresultatet till Yıldırıms fördel. Upprop för en folkomröstning om kanalen bådar också illa för Erdogan, med opinionsundersökningar i december 2019 som visar att mer än 72 procent av invånarna i Istanbul är emot projektet. Kanalen skulle kunna offras i hopp om att undvika en uppgörelse med İmamoğlu om presidentposten i Turkiets förväntade allmänna val 2023.
Slutsats
Med tanke på den strategiska betydelsen av de turkiska sundet – och mullret om reformer från Ankara, Moskva och till och med Kiev – är den mest försiktiga vägen för U.USA:s beslutsfattare skulle vara att säkerställa öppna diplomatiska kanaler, både genom att fullfölja åtaganden från kuststaterna i multilaterala forum som OSSE och genom att upprätthålla en öppen dialog med alla turkiska intressenter i denna fråga. Att försumma dessa diplomatiska verktyg skulle innebära att man överlämnar initiativet till de turkiska myndigheterna, som hittills har visat att de är villiga att urholka den rättsordning som har styrt det turkiska sundet i nästan hundra år närhelst det anses tjäna snävt definierade nationella intressen.
Paul Pryce är förste rådgivare till Japans generalkonsul i Calgary och en mångårig bidragsgivare till Center for International Maritime Security (CIMSEC). Han har tidigare skrivit som Senior Research Fellow för Atlantic Council of Canada’s Maritime Nation Program och har tidigare arbetat som Research Fellow för den parlamentariska församlingen vid Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa (OSSE).
Featured Image: Den turkiska marinens MILGEM korvett passerar Dur Yolcu Memorial på väg till Dardanellerna (foto från det turkiska försvarsministeriet)