Chokepoints and Littorals Topic Week
By Paul Pryce
Cieśniny Bosfor i Dardanele, wraz z przylegającym do nich Morzem Marmara, są znane wspólnie jako Cieśniny Tureckie i zapewniają jedyny dostęp między Morzem Czarnym a Morzem Egejskim. W 2019 roku przez te wody przepłynęło ponad 40 000 statków, przewożąc prawie 650 milionów ton ładunku i potwierdzając, że Cieśnina Turecka jest jednym z najważniejszych morskich korytarzy handlowych na świecie. Dodatkowo brzegi cieśnin – które w niektórych punktach zwężają się do zaledwie 700 metrów od siebie – są domem dla ponad 22 milionów ludzi, w tym historycznego miasta Stambuł.
Od 1936 roku Konwencja z Montreux dotycząca reżimu cieśnin, zwana dalej Konwencją z Montreux, pozwala na pokojowy przepływ handlu przez Cieśniny Tureckie. Jednak ostatnie wezwania tureckich i rosyjskich kręgów politycznych do rewizji Konwencji z Montreux powinny budzić niepokój, gdyż propozycje te grożą albo pobudzeniem morskiego wyścigu zbrojeń w regionie Morza Czarnego, albo wykorzystaniem Cieśniny jako geostrategicznego punktu krytycznego.
Konwencja z Montreux
Konwencja z Montreux dążyła do rozwiązania kwestii dotyczących statusu Cieśnin Tureckich, które do czasu jej spisania utrzymywały się przez ponad sto lat, czasami kończąc się przemocą lub niemal przemocą, jak w przypadku brytyjskich starań o przejęcie kontroli nad Dardanelami w 1922 roku. Konwencja przewidywała m.in., że tylko państwa nadbrzeżne Morza Czarnego mogą przepływać przez cieśninę w eskorcie nie więcej niż dwóch niszczycieli. Okręty wojenne (zgodnie z definicją zawartą w Waszyngtońskim Traktacie Morskim z 1923 r. są to „…jednostki wojenne… o wyporności przekraczającej 10 000 ton… lub przenoszące działa o kalibrze przekraczającym 8 cali…”) mogą przepływać przez cieśninę w eskorcie nie więcej niż dwóch niszczycieli.
Zakazuje również każdemu krajowi rozmieszczania na Morzu Czarnym więcej niż dziewięciu okrętów wojennych o łącznej masie 45 000 ton; wymaga, aby żadna grupa państw nieczłonkowskich nie rozmieszczała na Morzu Czarnym okrętów wojennych o masie większej niż 10 000 ton; oraz ogranicza pobyt jakichkolwiek jednostek z państw nieczłonkowskich do zaledwie 21 dni. Państwa litoralne są ponadto zobowiązane na mocy konwencji do informowania odpowiednich władz tureckich o planowanym tranzycie przez cieśninę okrętu wojskowego z co najmniej ośmiodniowym wyprzedzeniem, a państwa nielitoralne – z 15-dniowym wyprzedzeniem. Turcja jest ponadto uprawniona do zamknięcia cieśniny dla wszelkiego ruchu wojskowego w czasie wojny lub w przypadku zagrożenia agresją, odmawiając jednocześnie prawa przejścia statkom handlowym należącym do państw będących w stanie wojny z Turcją.
Warto zauważyć, że załącznik II do konwencji wyraźnie wyłącza lotniskowce z definicji statku kapitałowego. Nie dotyczy to żadnego innego statku przewożącego samoloty, ponieważ w czasie pisania konwencji nie było rzadkością, aby pancerniki i inne statki wojskowe przewoziły samoloty obserwacyjne. Może to tłumaczyć nietypowe określanie przez Związek Radziecki swoich lotniskowców mianem „krążowników transportujących samoloty” – na przykład klasy Kijów i Kuzniecow. Jednostki te mogły pełnić tę samą strategiczną funkcję co lotniskowce, a jednocześnie mogły swobodnie przepływać przez Cieśniny Tureckie, nawet jeśli konwencja odmawiała dostępu do Morza Czarnego lotniskowcom NATO ze względu na ich wyraźne oznaczenie jako lotniskowców zarówno w nazwie, jak i funkcji.
Though the Montreux Convention has constrained the capacity of NATO support to Ukraine in its struggle against Russian aggression, such as by limiting the number of vessels permitted in the Black Sea as part of Standing NATO Maritime Group 2 (SNMG2), the continued implementation of the agreement is in the national interest of the United States and other non-littoral nations. Stany Zjednoczone od dawna popierają „zasadę wolności tranzytu i nawigacji”, o której mowa w art. 1 konwencji, i chociaż nigdy nie ratyfikowały Konwencji Narodów Zjednoczonych o prawie morza (UNCLOS), Stany Zjednoczone już przestrzegają UNCLOS jako kwestii zwyczajowego prawa międzynarodowego.
Z jednej strony wydaje się to sugerować, że podważenie legalności Konwencji z Montreux przyspieszyłoby interesy amerykańskie – w końcu Międzynarodowy Trybunał Sprawiedliwości (MTS) orzekł w 1949 roku, że dla statków przepływających przez Cieśninę Korfu, która biegnie wzdłuż wybrzeży Albanii i Grecji i która służy jako przejście między Morzem Adriatyckim i Jońskim, koncepcja nieszkodliwego przepływu powinna przeważać nad wszelkimi roszczeniami kontroli państwowej nad takimi strategicznymi drogami wodnymi. Biorąc pod uwagę precedens z Korfu i zwyczajowy charakter UNCLOS, można by założyć, że prawne zakwestionowanie Konwencji z Montreux przez państwo nie należące do strefy przybrzeżnej z łatwością zakończyłoby się sukcesem.
Jednak wyjątkowa geografia Cieśnin Tureckich sprawia, że ta kwestia prawna jest daleka od prostoty. Morze Marmara jest morzem wewnętrznym, którego wszystkie wybrzeża należą do Turcji. W przypadku rozwiązania konwencji MTS musiałby rozważyć, czy Cieśniny Tureckie stanowią jedną cieśninę łączącą dwa otwarte morza, w którym to przypadku przeważa zasada nieszkodliwego przepływu, czy też są to dwie oddzielne cieśniny łączące morze otwarte z morzem wewnętrznym, w którym to przypadku Turcja mogłaby sprawować jeszcze większą kontrolę nad przepływem ruchu morskiego przez cieśniny. Mówienie w języku potocznym o Cieśninach Tureckich – a nie osobno o Dardanelach, Bosforze i Morzu Marmara – oznacza jedną całość, a większość ruchu morskiego odbywała się w ostatnim dziesięcioleciu między Morzem Egejskim a Morzem Czarnym. Wydaje się więc prawdopodobne, że MTS przychyli się do koncepcji Cieśnin Tureckich jako pojedynczej cieśniny łączącej dwa otwarte morza, ale wynik ten nie jest gwarantowany.
Trudno jest również ocenić, do jakiego stopnia Stany Zjednoczone byłyby w stanie praktycznie zmienić administrację Cieśnin Tureckich. Turcja sama w sobie jest znaczącą potęgą morską, a znaczna część jej sił morskich stacjonuje w bazie marynarki wojennej Gölcük, położonej na wschodnim wybrzeżu Morza Marmara. Każda operacja związana z wolnością żeglugi (FONOP) napotkałaby natychmiastowy opór i zwiększyłaby istniejące napięcia między rządami Turcji i USA, zwłaszcza że Turcja odmawia uznania konwencji UNCLOS.
Ekonomiczne i społeczne znaczenie cieśnin dla Turcji jest nie do przecenienia. Poza milionami obywateli tureckich, którzy mieszkają na jej brzegach i handlem, który cieśnina ułatwia, oferuje ona również fizyczną reprezentację dwoistości Turcji jako państwa europejskiego i azjatyckiego, podczas gdy administracja cieśniny dała Turcji obraz siebie jako strażnika Morza Czarnego.
Wezwania do reformy
W rosyjskich i tureckich kręgach politycznych toczy się jednak wiele dyskusji na temat możliwych rewizji Konwencji z Montreux. Rewizje te byłyby szkodliwe dla interesów narodowych USA, które obejmują maksymalną możliwą swobodę tranzytu i nawigacji przez Cieśniny Tureckie. W szczególności, od czasu aneksji Krymu, niektórzy rosyjscy planiści obronni wzywają do rewizji konwencji, tak aby czas pobytu na Morzu Czarnym dla jednostek z państw nielotniczych był krótszy niż obecne 21 dni. Ponadto rosyjscy decydenci twórczo interpretowali konwencję od czasu aneksji Krymu w 2014 r.
W maju 2016 r. prezydent Turcji Recep Erdogan potępił Morze Czarne jako „rosyjskie jezioro”. W odpowiedzi przewodniczący Komisji Obrony Dumy Państwowej, admirał Władimir Komojedow, twierdził, że Federacja Rosyjska musi jedynie informować Turcję o tranzycie swoich okrętów wojskowych przez Cieśniny Tureckie, a ograniczenia dotyczące liczby i rodzaju przepływających jednostek dotyczyły jedynie państw nielotniskowych. Tymczasem w odpowiedzi na jednostronne ograniczenia Rosji w przepływie ruchu morskiego przez Cieśninę Kerczeńską między Morzem Czarnym a Morzem Azowskim Ukraina wezwała w listopadzie 2018 roku do zaostrzenia restrykcji dotyczących liczby i rodzaju jednostek pływających wszystkich państw przepływających przez Cieśninę Turecką, licząc, że może to zakłócić strategiczne manewry rosyjskiej marynarki wojennej.
Z rządu tureckiego dochodzą głosy, że Stambuł jest „…zagrożony przez stale rosnącą liczbę tankowców i innych niebezpiecznych statków towarowych”, które przepływają przez Cieśninę. Chociaż Turcja jest w większości zadowolona z regulacji przyjętych przez Międzynarodową Organizację Morską (IMO) i inne organy wielostronne, niektórzy tureccy komentatorzy proponują podjęcie dalszych działań. W szczególności niektórzy sugerują promowanie regionalnego modelu własności dla cieśniny pod auspicjami Czarnomorskiej Współpracy Gospodarczej (BSEC), wielostronnego forum złożonego z Turcji i Federacji Rosyjskiej, ale także Albanii, Armenii, Azerbejdżanu, Bułgarii, Gruzji, Grecji, Mołdawii, Rumunii, Serbii i Ukrainy.
Taki model mógłby ułatwić ponowną interpretację Konwencji z Montreux, rozluźniając ograniczenia dla statków z państw leżących nad Morzem Czarnym, ale utrzymując lub nawet zaostrzając ograniczenia dla statków z państw nie leżących nad Morzem Czarnym. To z kolei mogłoby być omijane przez Stany Zjednoczone i inne państwa niebrzegowe poprzez zmianę bandery statków. W następstwie aneksji Krymu niektórzy amerykańscy komentatorzy sugerowali zwiększenie obecności NATO na Morzu Czarnym poprzez wprowadzenie okrętów marynarki wojennej USA pod bułgarskie lub rumuńskie bandery. Jednak i to prawdopodobnie tylko zwiększyłoby napięcia między Stanami Zjednoczonymi a Turcją, jak również jeszcze bardziej podważyłoby porządek oparty na zasadach.
Kanał Stambulski
Projekt infrastrukturalny o wartości 25 miliardów dolarów ogłoszony w 2011 roku przez ówczesnego premiera Turcji Recepa Erdogana, znany jako Kanał Stambulski, stanowi największe wyzwanie dla prawnego i praktycznego status quo w Cieśninie Tureckiej. Kanał składałby się z 45-kilometrowej drogi wodnej przecinającej europejską stronę Stambułu, umożliwiając 160 statkom dziennie ominięcie Bosforu podczas tranzytu między Morzem Marmara a Morzem Czarnym. Oficjalnie Kanał Stambulski został zaproponowany w celu złagodzenia zatorów na Bosforze i skierowania ruchu tankowców w stronę mniej wrażliwych obszarów Stambułu. Jednakże tureccy kapitanowie frachtowców poddają to w wątpliwość, zauważając, że kanał w obecnym kształcie byłby zbyt płytki, aby pomieścić wiele tankowców, które według Erdogana miałyby zostać przekierowane z Bosforu. Rzeczywiście, plan kanału wzywa do maksymalnego zanurzenia 17 metrów.
W rzeczywistości Kanał Stambulski mógł zostać wprowadzony w celu obejścia konwencji z Montreux. W styczniu 2018 r. ówczesny premier Turcji Binali Yıldırım zapewnił, że jako sztuczna droga wodna konwencja nie będzie miała zastosowania do Kanału Stambulskiego, a zatem władze tureckie będą mogły jednostronnie ograniczyć lub uregulować ruch przez niego. To znów zależy od tego, czy Cieśniny Tureckie rozumiane są jako jedna całość, czy też jako trzy odrębne drogi wodne – Dardanele, Marmara i Bosfor. Przy pierwszej interpretacji konwencja nadal mogłaby mieć zastosowanie do kanału, ponieważ łączy on część cieśnin z otwartymi wodami Morza Czarnego. W drugiej interpretacji kanał byłby jednak całkowicie nowym i odrębnym elementem, do którego konwencja faktycznie nie miałaby zastosowania.
W każdym razie kanał stanowi poważne zagrożenie dla ducha Konwencji. Z jednej strony Turcja konsekwentnie forsuje tezę, że dalsze korzystanie z Bosforu jest niebezpieczne dla środowiska naturalnego, milionów ludzi mieszkających na jego brzegach oraz setek statków, które codziennie przepływają przez kanał, dlatego jednostronne ograniczenia w ruchu morskim przez Bosfor można uzasadnić tym, że statki powinny przepływać przez bezpieczniejszą trasę kanału. Z drugiej strony, Turcja mogłaby naruszyć równowagę sił w regionie Morza Czarnego, zezwalając na tranzyt przez kanał statkom, którym w przeciwnym razie odmówiono by przepłynięcia przez Cieśninę Turecką na mocy konwencji. Każdy z tych scenariuszy byłby sprzeczny z amerykańską polityką dążenia do maksymalnej możliwej wolności tranzytu i żeglugi, jednocześnie uzależniając zdolność NATO do wspierania członków i partnerów w regionie Morza Czarnego od tureckich kaprysów.
Podobne obawy dotyczące strategicznych intencji Erdogana wyrażono w Rosji, a niektórzy komentatorzy ostrzegają, że ukończenie budowy kanału może wkrótce pociągnąć za sobą wypowiedzenie przez Turcję Konwencji z Montreux. Zgodnie z postanowieniami Konwencji, wypowiedzenie jej przez któregokolwiek z sygnatariuszy spowodowałoby zwołanie konferencji w celu opracowania poprawek do istniejącej Konwencji lub całkowicie nowego porozumienia w sprawie wykorzystania Cieśnin Tureckich. Aby taka konferencja była ważna, Konwencja wymaga udziału trzech czwartych „Wysokich Umawiających się Stron”, które są państwami nadbrzeżnymi – innymi słowy, pięciu z sześciu obecnych państw: Ukrainy, Rumunii, Bułgarii, Gruzji, Rosji i Turcji.
Można więc sobie wyobrazić, że po wypowiedzeniu przez Turcję Konwencji z Montreux mogłaby odbyć się konferencja w celu przygotowania nowego porozumienia, która odbyłaby się bez udziału Turcji. Jest jednak mało prawdopodobne, aby Turcja chętnie podporządkowała się jakiemukolwiek nowemu porozumieniu, które zostało przygotowane bez jej udziału, zwłaszcza gdy z perspektywy władz tureckich Kanał Stambulski i wypowiedzenie Konwencji z Montreux dałoby Turcji pełną kontrolę nad dostępem między Morzem Egejskim a Morzem Czarnym.
Otwarte kanały
Na szczęście istnieją opcje dyplomatyczne, które mogłyby zachować status quo w Cieśninie Tureckiej. Na przykład pod auspicjami Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) – której członkami są Stany Zjednoczone i wszystkie państwa leżące nad Morzem Czarnym – można by opracować szereg mechanizmów budowania zaufania i bezpieczeństwa (CSBM) w odniesieniu do dostępu między Morzem Egejskim a Morzem Czarnym. Jak pokazuje Dokument Wiedeński, integralny dokument OBWE, CSBM mogą obejmować coroczną wymianę informacji o rozmieszczeniu sił wojskowych, inspekcje baz, wzajemne zapraszanie obserwatorów na ćwiczenia wojskowe, które mają pokazać sąsiadom, że za różnymi działaniami wojskowymi na obszarach przygranicznych nie kryją się wrogie zamiary.
Opracowanie podobnego dokumentu lub porozumienia dotyczącego Cieśniny Tureckiej mogłoby zawierać zobowiązanie wszystkich stron do nieingerowania w jakikolwiek sposób w dostęp między Morzem Egejskim a Morzem Czarnym, poza uprawnieniami już przyznanymi Turcji na mocy Konwencji z Montreux, skutecznie wspierając Konwencję, ale także de facto rozszerzając jej zakres na wszelkie sztuczne drogi wodne, które mogłyby powstać łącząc Morze Egejskie z Morzem Czarnym.
Nie ma tu nic, co powstrzymałoby Turcję przed odmową przestrzegania tych warunków w późniejszym terminie – w końcu Rosja zawiesiła swój udział w Traktacie o konwencjonalnych siłach w Europie (CFE), innym CSBM związanym z OBWE, nieco ponad rok przed przeprowadzeniem ataku na Gruzję w 2008 roku. Jednak zawieszenie tureckiego udziału w CSBM związanych z Cieśniną byłoby wczesnym ostrzeżeniem dla USA, Rosji i innych zainteresowanych stron, że wypowiedzenie Konwencji z Montreux może nastąpić w najbliższym czasie.
Nawet w przypadku wypowiedzenia Konwencji przez Turcję, CSBM pomogłyby uniknąć regionalnego wyścigu zbrojeń. Ciągła wymiana informacji pomiędzy pozostałymi państwami leżącymi nad Morzem Czarnym dałaby pewność, że żadne z państw nie zamierza wykorzystać zmiany praktycznego i prawnego statusu Cieśniny Tureckiej, np. poprzez zawarcie z Turcją porozumienia na boku, które pozwoliłoby na zwiększoną rozbudowę sił morskich na Morzu Czarnym. Włączenie do CSBM pewnych wyraźnych środków karnych za nieprzestrzeganie przez państwo postanowień mogłoby również powstrzymać Turcję przed jednostronną zmianą praktycznego lub prawnego statusu Cieśniny – na przykład poprzez nałożenie sankcji przez wszystkie pozostałe strony – ale mogłoby to również sprawić, że zawarcie jakiegokolwiek porozumienia w sprawie CSBM stałoby się mało prawdopodobne. W każdym razie, udział w takim porozumieniu służyłby narodowym interesom Turcji, ponieważ CSBM stanowiłyby siatkę bezpieczeństwa dla wszystkich zainteresowanych stron, pomagając uniknąć eskalacji konfliktu zbrojnego w przypadku zmiany statusu prawnego lub praktycznego Cieśniny Tureckiej.
Poza wielostronnymi porozumieniami i forami, Erdogan musi również zmagać się z opinią publiczną w kraju. Nowo wybrany burmistrz Stambułu, Ekrem İmamoğlu, wyraził zdecydowany sprzeciw wobec projektu Kanału Stambulskiego i z łatwością pokonał byłego premiera Binali Yıldırıma, zwolennika kanału i sojusznika Erdogana, pomimo rzekomych wysiłków tureckich władz mających na celu przechylenie wyników wyborów na korzyść Yıldırıma. Wezwania do przeprowadzenia referendum w sprawie kanału również źle wróżą Erdoganowi, a sondaże z grudnia 2019 roku pokazały, że ponad 72 procent mieszkańców Stambułu jest przeciwnych projektowi. Kanał mógłby zostać poświęcony w nadziei na uniknięcie starcia z İmamoğlu o prezydenturę w przewidywanych wyborach powszechnych w Turcji w 2023 r.
Konkluzja
Zważywszy na strategiczne znaczenie Cieśniny Tureckiej – i pogłoski o reformie z Ankary, Moskwy, a nawet Kijowa – najrozważniejszym kursem dla U.USA powinny zapewnić otwarte kanały dyplomatyczne, zarówno poprzez dążenie do uzyskania zobowiązań od państw nadbrzeżnych na forach wielostronnych, takich jak OBWE, jak i poprzez prowadzenie otwartego dialogu ze wszystkimi tureckimi interesariuszami w tej sprawie. Zaniedbanie tych narzędzi dyplomatycznych oznaczałoby oddanie inicjatywy władzom tureckim, które jak dotąd wykazały gotowość do erozji porządku prawnego, który od prawie stu lat reguluje Cieśninę Turecką, gdy tylko uzna się, że służy to wąsko pojętym interesom narodowym.
Paul Pryce jest głównym doradcą konsula generalnego Japonii w Calgary i wieloletnim współpracownikiem Center for International Maritime Security (CIMSEC). Wcześniej pisał jako Senior Research Fellow dla Atlantic Council of Canada’s Maritime Nation Program, a wcześniej służył jako Research Fellow z Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie (OBWE) Parliamentary Assembly.
Featured Image: Korweta tureckiej marynarki wojennej MILGEM przepływa obok pomnika Dur Yolcu w drodze do Dardaneli (zdjęcie tureckiego Ministerstwa Obrony)