Chokepoints and Littorals Topic Week
By Paul Pryce
Die Meerengen von Bosporus und Dardanellen sowie das angrenzende Marmarameer sind zusammen als die türkischen Meerengen bekannt und bilden den einzigen Zugang zwischen dem Schwarzen Meer und der Ägäis. Im Jahr 2019 passierten mehr als 40 000 Schiffe diese Gewässer, transportierten fast 650 Millionen Tonnen Fracht und bestätigten die türkische Meerenge als einen der wichtigsten Seehandelskorridore der Welt. Darüber hinaus leben an den Ufern der Meerenge, die sich an einigen Stellen auf nur 700 Meter verengt, mehr als 22 Millionen Menschen, darunter auch die historische Stadt Istanbul.
Seit 1936 ermöglicht das Montreux-Übereinkommen über die Regelung der Meerengen (im Folgenden als Montreux-Übereinkommen bezeichnet) den friedlichen Handelsverkehr durch die türkische Meerenge. Die jüngsten Forderungen aus türkischen und russischen politischen Kreisen nach einer Überarbeitung des Montreux-Übereinkommens sollten jedoch Anlass zur Sorge geben, da diese Vorschläge entweder ein Seewettrüsten in der Schwarzmeerregion anzustacheln oder die Meerenge als geostrategischen Engpass zu nutzen drohen.
Die Konvention von Montreux
Die Konvention von Montreux sollte Fragen bezüglich des Status der türkischen Meerenge klären, die zum Zeitpunkt der Abfassung der Konvention seit weit über einem Jahrhundert bestanden und gelegentlich in Gewalt oder Beinahe-Gewalt gipfelten, wie bei den britischen Bemühungen, die Kontrolle über die Dardanellen im Jahr 1922 zu erlangen. Das Übereinkommen sieht unter anderem vor, dass nur die Anrainerstaaten des Schwarzen Meeres Großkampfschiffe (nach der Definition des Washingtoner Flottenabkommens von 1923: „… ein Kriegsschiff… mit einer Verdrängung von mehr als 10.000 Tonnen… oder mit einem Geschütz von mehr als 8 Zoll Kaliber…“) in Begleitung von höchstens zwei Zerstörern durch die Meerenge führen dürfen.
Es ist außerdem jedem Land untersagt, mehr als neun Marineschiffe mit einer Gesamtverdrängung von 45.000 Tonnen in das Schwarze Meer zu entsenden; es schreibt vor, dass keine Gruppe von Nichtanrainerstaaten Marineschiffe mit einem Gewicht von mehr als 10.000 Tonnen in das Schwarze Meer entsenden darf, und es begrenzt den Aufenthalt von Schiffen aus Nichtanrainerstaaten auf nur 21 Tage. Ferner sind die Anrainerstaaten gemäß dem Übereinkommen verpflichtet, die zuständigen türkischen Behörden mindestens acht Tage im Voraus über die beabsichtigte Durchfahrt eines Militärschiffs durch die Meerenge zu unterrichten, und die Nichtanrainerstaaten sind verpflichtet, dies 15 Tage im Voraus mitzuteilen. Die Türkei ist ferner befugt, die Meerenge in Kriegszeiten oder bei Androhung eines Angriffs für jeglichen militärischen Verkehr zu sperren und auch Handelsschiffen von Ländern, die sich mit der Türkei im Krieg befinden, die Durchfahrt zu verweigern.
Es sei darauf hingewiesen, dass in Anhang II des Übereinkommens Flugzeugträger ausdrücklich von der Definition des Begriffs „Großes Schiff“ ausgeschlossen sind. Dies gilt nicht für andere Schiffe, die Flugzeuge transportieren, da es zur Zeit der Abfassung des Übereinkommens nicht unüblich war, dass Schlachtschiffe und andere Militärschiffe Beobachtungsflugzeuge mitführten. Dies mag erklären, warum die Sowjetunion ihre Flugzeugträger ungewöhnlicherweise als „flugzeugtragende Kreuzer“ bezeichnete – zum Beispiel die Kiew- und Kusnezow-Klasse. Diese Schiffe konnten dieselbe strategische Funktion wie Flugzeugträger erfüllen und durften dennoch die türkische Meerenge passieren, während das Übereinkommen den NATO-Flugzeugträgern den Zugang zum Schwarzen Meer verwehrte, weil sie sowohl dem Namen als auch der Funktion nach ausdrücklich als Flugzeugträger bezeichnet wurden.
Auch wenn das Montreux-Übereinkommen die Möglichkeiten der NATO-Unterstützung für die Ukraine in ihrem Kampf gegen die russische Aggression eingeschränkt hat, z.B. durch die Begrenzung der Anzahl der Schiffe, die im Schwarzen Meer im Rahmen der Ständigen NATO-Seegruppe 2 (SNMG2) eingesetzt werden dürfen, liegt die weitere Umsetzung des Abkommens im nationalen Interesse der Vereinigten Staaten und anderer Nichtanrainerstaaten. Die Vereinigten Staaten unterstützen seit langem den „Grundsatz der Freiheit der Durchfahrt und der Schifffahrt“, auf den in Artikel 1 des Übereinkommens Bezug genommen wird, und obwohl sie das Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen (UNCLOS) nie ratifiziert haben, halten sich die Vereinigten Staaten bereits an das UNCLOS als eine Frage des Völkergewohnheitsrechts.
Einerseits scheint dies darauf hinzudeuten, dass die Anfechtung der Legitimität des Montreux-Übereinkommens den amerikanischen Interessen zugute käme – schließlich entschied der Internationale Gerichtshof (IGH) 1949, dass für Schiffe, die die Straße von Korfu durchfahren, die entlang der Küsten Albaniens und Griechenlands verläuft und als Durchfahrt zwischen der Adria und dem Ionischen Meer dient, das Konzept der unschuldigen Durchfahrt Vorrang vor jeglichen Ansprüchen auf staatliche Kontrolle über solche strategischen Wasserstraßen haben sollte. Angesichts des Präzedenzfalls Korfu und des Gewohnheitscharakters des SRÜ könnte man annehmen, dass eine Anfechtung des Montreux-Übereinkommens durch einen Nicht-Anrainerstaat leicht Erfolg haben würde.
Aber die einzigartige Geographie der türkischen Meerenge macht diese Rechtsfrage alles andere als einfach. Das Marmarameer ist ein Binnenmeer, dessen Küsten vollständig zur Türkei gehören. Im Falle einer Auflösung des Übereinkommens müsste der IGH prüfen, ob es sich bei den türkischen Meerengen um eine einzige Meerenge handelt, die zwei offene Meere miteinander verbindet – in diesem Fall hätte die unschuldige Durchfahrt Vorrang -, oder ob es sich um zwei getrennte Meerengen handelt, die ein offenes Meer und ein Binnenmeer miteinander verbinden – in diesem Fall könnte die Türkei eine noch stärkere Kontrolle über den Seeverkehr durch die Meerengen ausüben. Wenn im allgemeinen Sprachgebrauch von den türkischen Meerengen die Rede ist – und nicht von den Dardanellen, dem Bosporus und dem Marmarameer -, so bedeutet dies, dass es sich um eine einzige Einheit handelt, und der größte Teil des Seeverkehrs fand in den letzten zehn Jahren zwischen der Ägäis und dem Schwarzen Meer statt. Es scheint daher wahrscheinlich, dass der IGH die türkische Meerenge als eine einzige Meerenge betrachten wird, die zwei offene Meere miteinander verbindet, aber dieses Ergebnis ist nicht garantiert.
Es ist auch schwer zu erkennen, inwieweit die Vereinigten Staaten in der Lage wären, die Verwaltung der türkischen Meerenge praktisch zu ändern. Die Türkei ist selbst eine bedeutende Seemacht, und ein Großteil ihrer Seestreitkräfte ist auf dem Marinestützpunkt Gölcük an der Ostküste des Marmarameers stationiert. Jede Operation zur Gewährleistung der Freiheit der Schifffahrt (FONOP) würde sofort auf Widerstand stoßen und die bestehenden Spannungen zwischen der türkischen und der US-amerikanischen Regierung weiter verschärfen, zumal sich die Türkei weigert, das UNCLOS anzuerkennen.
Die wirtschaftliche und soziale Bedeutung der Meerenge für die Türkei kann nicht hoch genug eingeschätzt werden. Abgesehen von den Millionen türkischer Bürger, die an ihren Ufern leben, und dem Handel, den die Meerenge ermöglicht, stellt sie auch eine physische Repräsentation der türkischen Dualität als europäischer und asiatischer Staat dar, während die Verwaltung der Meerenge der Türkei ein Selbstbild als Hüterin des Schwarzen Meeres verliehen hat.
In Anbetracht all dessen würde es möglicherweise die vollständige Vernichtung der türkischen Seestreitkräfte erfordern, um eine wesentliche Änderung in der Verwaltung der türkischen Meerenge durchzusetzen, und selbst dann könnten absichtlich oder unabsichtlich Barrieren errichtet werden, die die künftige Nutzung der Wasserstraße behindern würden. Kurzum, der rechtliche und praktische Status quo bietet die beste Garantie für die Fortsetzung des Handelsflusses durch die Meerenge.
Rufe nach Reformen
In russischen und türkischen politischen Kreisen wurde jedoch viel über mögliche Revisionen des Montreux-Übereinkommens diskutiert. Diese Revisionen wären den nationalen Interessen der USA abträglich, zu denen die größtmögliche Freiheit des Transits und der Schifffahrt durch die türkischen Meerengen gehört. Insbesondere seit der Annexion der Krim haben einige russische Verteidigungsplaner eine Überarbeitung des Übereinkommens gefordert, damit die Aufenthaltsdauer von Schiffen aus Nicht-Anrainerstaaten im Schwarzen Meer kürzer als die derzeit zulässige Dauer von 21 Tagen wäre. Darüber hinaus haben russische Politiker das Übereinkommen seit der Annexion der Krim im Jahr 2014 kreativ interpretiert.
Im Mai 2016 bezeichnete der türkische Präsident Recep Erdogan das Schwarze Meer als „russischen See“. Daraufhin behauptete der Vorsitzende des Verteidigungsausschusses der Staatsduma, Admiral Wladimir Komojedow, dass die Russische Föderation die Türkei nur über die Durchfahrt ihrer Militärschiffe durch die türkischen Meerengen informieren müsse und dass Beschränkungen hinsichtlich der Anzahl und Art der durchfahrenden Schiffe nur für Nicht-Anrainerstaaten gelten. Als Reaktion auf Russlands einseitige Beschränkungen des Seeverkehrs durch die Meerenge von Kertsch zwischen dem Schwarzen Meer und dem Asowschen Meer forderte die Ukraine im November 2018 strengere Beschränkungen für die Anzahl und Art der Schiffe aller Staaten, die die türkische Meerenge durchfahren, in der Hoffnung, dass dies die strategischen Manöver der russischen Marine stören könnte.
Die türkische Regierung beklagt, dass Istanbul „…durch die ständig wachsende Zahl von Öltankern und anderen gefährlichen Frachtschiffen“, die die Meerenge passieren, bedroht sei. Während die Türkei mit den von der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) und anderen multilateralen Gremien verabschiedeten Vorschriften weitgehend zufrieden ist, haben einige türkische Kommentatoren weitere Maßnahmen vorgeschlagen. Insbesondere schlagen einige vor, ein regionales Eigentumsmodell für die Meerenge unter der Schirmherrschaft der Schwarzmeer-Wirtschaftskooperation (BSEC) zu fördern, einem multilateralen Forum, dem neben der Türkei und der Russischen Föderation auch Albanien, Armenien, Aserbaidschan, Bulgarien, Georgien, Griechenland, Moldawien, Rumänien, Serbien und die Ukraine angehören.
Ein solches Modell könnte die Neuauslegung des Montreux-Übereinkommens erleichtern, indem die Beschränkungen für Schiffe aus Schwarzmeeranrainerstaaten gelockert, die Beschränkungen für Schiffe aus Nichtanrainerstaaten jedoch beibehalten oder sogar verschärft werden. Dies wiederum könnte von den Vereinigten Staaten und anderen Nichtanrainerstaaten durch Umflaggen von Schiffen umgangen werden. Nach der Annexion der Krim schlugen einige amerikanische Kommentatoren eine verstärkte NATO-Präsenz im Schwarzen Meer vor, indem Schiffe der US-Marine unter bulgarischer oder rumänischer Flagge fahren sollten. Aber auch dies würde die Spannungen zwischen den Vereinigten Staaten und der Türkei wahrscheinlich nur verstärken und die auf Regeln basierende Ordnung weiter untergraben.
Der Istanbul-Kanal
Ein 25-Milliarden-Dollar-Infrastrukturprojekt, das 2011 vom damaligen türkischen Premierminister Recep Erdogan angekündigt wurde und als Istanbul-Kanal bekannt ist, stellt die größte Herausforderung für den rechtlichen und praktischen Status quo in der türkischen Meerenge dar. Der Kanal würde aus einer 45 Kilometer langen Wasserstraße bestehen, die die europäische Seite Istanbuls in zwei Hälften teilt und täglich 160 Schiffen die Umgehung des Bosporus auf ihrem Weg zwischen Marmara und Schwarzem Meer ermöglicht. Offiziell wurde der Istanbul-Kanal vorgeschlagen, um die Überlastung des Bosporus zu verringern und den Tankerverkehr in weniger sensible Gebiete Istanbuls umzuleiten. Türkische Frachterkapitäne haben dies jedoch angezweifelt und darauf hingewiesen, dass der Kanal in seiner jetzigen Form zu flach wäre, um viele der Tanker aufzunehmen, die Erdogan zufolge vom Bosporus umgeleitet werden sollen. Tatsächlich sieht der Kanalplan einen maximalen Tiefgang von 17 Metern vor.
In Wirklichkeit könnte der Istanbul-Kanal eingeführt worden sein, um das Montreux-Übereinkommen zu umgehen. Im Januar 2018 erklärte der damalige türkische Ministerpräsident Binali Yıldırım, dass das Übereinkommen als künstliche Wasserstraße nicht auf den Istanbul-Kanal anwendbar sei und die türkischen Behörden daher den Verkehr durch den Kanal einseitig beschränken oder regeln könnten. Dies hängt wiederum davon ab, ob die türkischen Meerengen als eine einzige Einheit oder als drei verschiedene Wasserstraßen – Dardanellen, Marmara und Bosporus – verstanden werden. Bei der ersten Auslegung könnte das Übereinkommen immer noch für den Kanal gelten, da er einen Teil der Meerenge mit den offenen Gewässern des Schwarzen Meeres verbindet. Bei der zweiten Auslegung wäre der Kanal jedoch ein völlig neues und eigenständiges Element, auf das das Übereinkommen tatsächlich nicht anwendbar wäre.
In jedem Fall stellt der Kanal eine ernsthafte Bedrohung für den Geist des Übereinkommens dar. Einerseits hat die Türkei immer wieder behauptet, die weitere Nutzung des Bosporus sei für die natürliche Umwelt, die Millionen Menschen, die an seinen Ufern leben, und die Hunderte von Schiffen, die ihn täglich durchfahren, gefährlich, so dass einseitige Beschränkungen des Seeverkehrs durch den Bosporus mit der Begründung gerechtfertigt werden könnten, die Schiffe müssten die sicherere Kanalroute benutzen. Andererseits könnte die Türkei das Gleichgewicht der Kräfte in der Schwarzmeerregion stören, indem sie Schiffen die Durchfahrt durch den Kanal gestattet, die andernfalls gemäß dem Übereinkommen nicht durch die türkischen Meerengen fahren dürften. Beide Szenarien würden mit der Politik der USA kollidieren, die ein Höchstmaß an Transit- und Schifffahrtsfreiheit anstrebt, und gleichzeitig die Fähigkeit der NATO, ihre Mitglieder und Partner in der Schwarzmeerregion zu unterstützen, von den Launen der Türkei abhängig machen.
Ähnliche Bedenken hinsichtlich Erdogans strategischer Absichten wurden in Russland geäußert, wobei einige Kommentatoren davor warnten, dass auf die Fertigstellung des Kanals bald eine türkische Kündigung des Montreux-Übereinkommens folgen könnte. Nach den Bestimmungen des Übereinkommens würde eine Kündigung durch einen der Unterzeichner eine Konferenz zur Ausarbeitung von Änderungen des bestehenden Übereinkommens oder eines völlig neuen Abkommens über die Nutzung der türkischen Meerenge einberufen. Damit eine solche Konferenz gültig ist, verlangt die Konvention die Teilnahme von drei Vierteln der „Hohen Vertragsparteien“, die Anrainerstaaten sind – mit anderen Worten fünf von sechs der heutigen Ukraine, Rumäniens, Bulgariens, Georgiens, Russlands und der Türkei.
Es ist also denkbar, dass auf eine Kündigung der Montreux-Konvention durch die Türkei eine Konferenz zum Entwurf eines neuen Abkommens folgen könnte, die ohne türkische Beteiligung gültig wäre. Es ist jedoch unwahrscheinlich, daß die Türkei sich ohne weiteres an ein neues Abkommen halten würde, das ohne ihre Beteiligung ausgearbeitet wurde, zumal aus der Sicht der türkischen Behörden der Istanbul-Kanal und die Kündigung des Montreux-Übereinkommens der Türkei die volle Kontrolle über den Zugang zwischen der Ägäis und dem Schwarzen Meer ermöglichen würden.
Offene Kanäle
Glücklicherweise gibt es diplomatische Optionen, die den Status quo in den türkischen Meerengen erhalten könnten. Zum Beispiel könnte unter der Schirmherrschaft der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) – der die Vereinigten Staaten und alle Schwarzmeeranrainerstaaten angehören – eine Reihe von vertrauens- und sicherheitsbildenden Mechanismen (VSBM) für den Zugang zwischen der Ägäis und dem Schwarzen Meer entwickelt werden. Wie das Wiener Dokument, ein integraler Bestandteil der Arbeit der OSZE, zeigt, können VSBM einen jährlichen Informationsaustausch über die Disposition von Streitkräften, Inspektionen von Stützpunkten und die gegenseitige Einladung von Beobachtern zu militärischen Übungen beinhalten, um den Nachbarn zu zeigen, dass hinter den verschiedenen militärischen Aktivitäten in den Grenzgebieten keine feindlichen Absichten stehen.
Die Ausarbeitung eines ähnlichen Dokuments oder Abkommens in Bezug auf die türkischen Meerengen könnte eine Verpflichtung aller Parteien beinhalten, sich in keiner Weise in den Zugang zwischen der Ägäis und dem Schwarzen Meer einzumischen, abgesehen von den Befugnissen, die der Türkei bereits im Rahmen des Montreux-Übereinkommens eingeräumt wurden, wodurch das Übereinkommen effektiv abgesichert, aber auch de facto auf alle künstlichen Wasserstraßen ausgedehnt würde, die zwischen der Ägäis und dem Schwarzen Meer eingerichtet werden könnten.
Es gibt nichts, was die Türkei daran hindern könnte, sich zu einem späteren Zeitpunkt zu weigern, diese Bedingungen einzuhalten – schließlich hat Russland seine Teilnahme am Vertrag über konventionelle Streitkräfte in Europa (KSE), einer anderen OSZE-bezogenen VSBM, etwas mehr als ein Jahr vor seinem Angriff auf Georgien 2008 ausgesetzt. Aber eine Aussetzung der türkischen Beteiligung an VSBM im Zusammenhang mit der Meerenge wäre eine frühzeitige Warnung an die USA, Russland und andere interessierte Parteien, dass eine Kündigung des Montreux-Übereinkommens bevorstehen könnte.
Selbst bei einer türkischen Kündigung des Übereinkommens würden VSBM dazu beitragen, ein regionales Wettrüsten zu vermeiden. Der fortgesetzte Informationsaustausch zwischen den anderen Anrainerstaaten des Schwarzen Meeres würde die Gewissheit geben, dass kein Staat beabsichtigt, die Änderung des praktischen und rechtlichen Status der türkischen Meerenge zu seinem Vorteil zu nutzen, indem er beispielsweise eine Nebenabrede mit der Türkei trifft, die eine verstärkte Aufstockung der Seestreitkräfte im Schwarzen Meer ermöglichen würde. Die Aufnahme einiger klarer Strafmaßnahmen für die Nichteinhaltung durch einen Staat in die VSBM könnte die Türkei auch davon abhalten, den praktischen oder rechtlichen Status der Meerenge einseitig zu ändern – zum Beispiel die Verhängung von Sanktionen durch alle anderen Parteien -, aber dies könnte auch den Abschluss eines Abkommens über die VSBM unwahrscheinlich machen. In jedem Fall wäre es den nationalen Interessen der Türkei dienlich, sich an einer solchen Vereinbarung zu beteiligen, da VSBM ein Sicherheitsnetz für alle betroffenen Parteien darstellen und dazu beitragen würden, dass eine Änderung des rechtlichen oder praktischen Status der türkischen Meerenge nicht zu einem bewaffneten Konflikt eskaliert.
Abgesehen von multilateralen Vereinbarungen und Foren muss sich Erdogan auch mit der öffentlichen Meinung im eigenen Land auseinandersetzen. Der neu gewählte Bürgermeister von Istanbul, Ekrem İmamoğlu, hat sich deutlich gegen das Istanbuler Kanalprojekt ausgesprochen und den ehemaligen Ministerpräsidenten Binali Yıldırım, einen Kanalbefürworter und Erdogan-Verbündeten, trotz angeblicher Bemühungen der türkischen Behörden, das Wahlergebnis zu Yıldırıms Gunsten zu verfälschen, mit Leichtigkeit besiegt. Auch die Forderung nach einem Referendum über den Kanal verheißt nichts Gutes für Erdogan, denn Umfragen vom Dezember 2019 zeigen, dass mehr als 72 Prozent der Istanbuler gegen das Projekt sind. Der Kanal könnte in der Hoffnung geopfert werden, einen Showdown mit İmamoğlu um die Präsidentschaft bei den für 2023 erwarteten Parlamentswahlen in der Türkei zu vermeiden.
Schlussfolgerung
Angesichts der strategischen Bedeutung der türkischen Meerenge – und der Rufe nach Reformen aus Ankara, Moskau und sogar Kiew – wäre es für die US-Politiker am klügsten, wenn sie sich für eine Reform einsetzen.Der klügste Weg für die US-Politiker wäre es, für offene diplomatische Kanäle zu sorgen, indem sie sowohl auf Verpflichtungen der Anrainerstaaten in multilateralen Foren wie der OSZE hinwirken als auch einen offenen Dialog mit allen türkischen Akteuren in dieser Frage führen. Eine Vernachlässigung dieser diplomatischen Instrumente würde bedeuten, die Initiative den türkischen Behörden zu überlassen, die bisher ihre Bereitschaft gezeigt haben, die Rechtsordnung, die die türkischen Meerengen seit fast einem Jahrhundert regelt, zu untergraben, wann immer dies eng definierten nationalen Interessen zu dienen scheint.
Paul Pryce ist der Hauptberater des japanischen Generalkonsuls in Calgary und ein langjähriger Mitarbeiter des Center for International Maritime Security (CIMSEC). Zuvor hat er als Senior Research Fellow für das Maritime Nation Program des Atlantic Council of Canada geschrieben und war zuvor als Research Fellow bei der Parlamentarischen Versammlung der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) tätig.
Featured Image: Eine MILGEM-Korvette der türkischen Marine passiert das Dur Yolcu-Denkmal auf dem Weg zu den Dardanellen (Foto des türkischen Verteidigungsministeriums)