Chokepoints and Littorals Topic Week
Paul Pryce
Bosporin ja Dardanellien salmia kutsutaan yhdessä viereisen Marmaranmeren kanssa Turkin salmiksi, ja ne tarjoavat ainoan pääsyn Mustanmeren ja Egeanmeren välillä. Näiden vesien kautta kulki vuonna 2019 yli 40 000 alusta, jotka kuljettivat lähes 650 miljoonaa tonnia rahtia ja vahvistivat Turkin salmien asemaa yhtenä maailman tärkeimmistä merikauppakäytävistä. Lisäksi salmien rannoilla – jotka kapenevat joissakin kohdissa vain 700 metrin päähän toisistaan – asuu yli 22 miljoonaa ihmistä, mukaan lukien Istanbulin historiallinen kaupunki.
Vuodesta 1936 lähtien Montreux’n yleissopimus salmien hallinnosta, jäljempänä Montreux’n yleissopimus, on mahdollistanut rauhanomaisen kaupankäynnin sujumisen Turkin salmien kautta. Turkin ja Venäjän poliittisten piirien viimeaikaiset kehotukset Montreux’n yleissopimuksen tarkistamiseksi antavat kuitenkin aihetta huoleen, sillä nämä ehdotukset uhkaavat joko käynnistää merivoimien asevarustelukilpailun Mustanmeren alueella tai pyrkiä hyödyntämään salmea geostrategisena kuristuspisteenä.
Montreux’n yleissopimus
Montreux’n yleissopimuksella pyrittiin ratkaisemaan Turkin salmien asemaa koskevat kysymykset, jotka olivat yleissopimuksen laatimishetkellä jatkuneet jo reilusti yli vuosisadan ajan ja jotka ajoittain huipentuivat väkivaltaisuuksiin tai melkein väkivaltaisuuksiin, kuten Ison-Britannian pyrkimys saada Dardanellit hallintaansa vuonna 1922. Yleissopimuksessa määrätään muun muassa, että vain Mustanmeren rantavaltiot voivat kulkea salmen läpi pääaluksilla (jos noudatamme vuoden 1923 Washingtonin laivastosopimuksen määritelmää, sillä tarkoitetaan ”…sota-alusta… jonka uppouma on yli 10 000 tonnia… tai jossa on tykki, jonka kaliiperi on suurempi kuin 8 tuumaa…”), joita saattaa enintään kaksi hävittäjää.
Säännöksessä kielletään myös kaikkia maita lähettämästä Mustallemerelle enemmän kuin yhdeksää merivoimien alusta, joiden yhteenlaskettu siirtokapasiteetti on 45 000 tonnia; siinä edellytetään, ettei mikään rantavaltioiden ulkopuolisten valtioiden ryhmittymä lähetä Mustallemerelle yhtään merivoimien alusta, joka painaa yli 10 000 tonnia; ja siinä rajoitetaan rantavaltioiden ulkopuolisten valtioiden alusten oleskelu Mustallamerellä vain 21 päivään. Lisäksi rantavaltioiden on yleissopimuksen mukaan ilmoitettava Turkin toimivaltaisille viranomaisille sotilasaluksen aikomuksesta kulkea salmen kautta vähintään kahdeksan päivää etukäteen, ja muiden kuin rantavaltioiden on ilmoitettava asiasta 15 päivää etukäteen. Turkilla on lisäksi valtuudet sulkea salmi kaikelta sotilasliikenteeltä sota-aikana tai hyökkäyksen uhatessa sekä kieltää kulku Turkin kanssa sodassa olevien maiden kauppa-aluksilta.
On syytä huomata, että yleissopimuksen liitteessä II jätetään nimenomaisesti lentotukialukset pääaluksen määritelmän ulkopuolelle. Tämä ei ulotu mihinkään muuhun lentokoneita kuljettavaan alukseen, sillä yleissopimuksen kirjoittamisajankohtana ei ollut harvinaista, että taistelulaivat ja muut sotilasalukset kuljettivat tarkkailulentokoneita. Tämä saattaa selittää sen, että Neuvostoliitto nimitti lentotukialuksiaan epätavallisesti ”lentokoneita kuljettaviksi risteilijöiksi” – esimerkiksi Kiova- ja Kuznetsov-luokkia. Nämä alukset pystyivät täyttämään saman strategisen tehtävän kuin lentotukialukset ja kulkemaan vapaasti Turkin salmien kautta, vaikka yleissopimus esti Naton lentotukialuksilta pääsyn Mustallemerelle, koska ne oli nimenomaisesti nimetty lentotukialuksiksi sekä nimensä että toimintansa puolesta.
Vaikka Montreux’n yleissopimus on rajoittanut Naton mahdollisuuksia tukea Ukrainaa sen taistelussa Venäjän hyökkäystä vastaan, esimerkiksi rajoittamalla Mustallamerellä sallittujen alusten lukumäärää osana Naton pysyvää meriryhmää 2 (SNMG2), sopimuksen täytäntöönpanon jatkaminen on Yhdysvaltojen ja muiden rantavaltioiden ulkopuolisten valtioiden kansallisen edun mukaista. Yhdysvallat on jo pitkään kannattanut yleissopimuksen 1 artiklassa tarkoitettua ”kauttakulun ja merenkulun vapauden periaatetta”, ja vaikka se ei ole koskaan ratifioinut Yhdistyneiden Kansakuntien merioikeusyleissopimusta (UNCLOS), Yhdysvallat noudattaa jo nyt YK:n merioikeusyleissopimusta kansainvälisen tapaoikeuden nojalla.
Toisaalta tämä näyttää viittaavan siihen, että Montreux’n yleissopimuksen laillisuuden kyseenalaistaminen edistäisi Yhdysvaltojen etuja – onhan Kansainvälinen tuomioistuin (ICJ) päättänyt vuonna 1949, että Albanian ja Kreikan rannikkoa pitkin Albanian ja Kreikan rannikolla kulkevan ja Adrianmeren ja Joonianmeren välisenä kulkuväylänä toimivan Korfun salmen läpikulkevien alusten osalta viattoman läpikulkuliikenteen konseptin pitäisi olla etusijalla suhteessa väitteisiin, joiden mukaan valtio valvoo kyseisiä strategisesti tärkeitä vesiväyliä. Korfun ennakkotapauksen ja YK:n merioikeusyleissopimuksen tavanomaisen luonteen perusteella voisi olettaa, että ei-rannikkovaltion tekemä Montreux’n yleissopimuksen oikeudellinen kyseenalaistaminen onnistuisi helposti.
Turkin salmien ainutlaatuisen maantieteellisen sijainnin vuoksi tämä oikeudellinen kysymys ei kuitenkaan ole läheskään yksinkertainen. Marmarameri on sisämeri, jonka kaikki rannikot kuuluvat Turkille. Jos yleissopimus purettaisiin, Kansainvälisen tuomioistuimen olisi harkittava, ovatko Turkin salmet yksi salmi, joka yhdistää kaksi avointa merta, jolloin viatonta kulkua sovelletaan, vai ovatko ne kaksi erillistä salmea, jotka yhdistävät yhden avoimen meren ja yhden sisämeren, jolloin Turkki voisi valvoa meriliikennettä salmissa vielä enemmän. Viittaus Turkin salmiin yleisessä kielenkäytössä – sen sijaan, että viitattaisiin erikseen Dardanelleihin, Bosporiin ja Marmaramereen – viittaa yhteen kokonaisuuteen, ja suurin osa meriliikenteestä on kulkenut viime vuosikymmenen aikana Egeanmeren ja Mustanmeren välillä. Näyttäisi siis todennäköiseltä, että Kansainvälinen tuomioistuin suosisi käsitystä Turkin salmista yhtenä salmena, joka yhdistää kaksi avointa merta, mutta tämä lopputulos ei ole taattu.
On myös vaikea hahmottaa, missä määrin Yhdysvallat pystyisi käytännössä muuttamaan Turkin salmien hallintoa. Turkki on itsessään merkittävä merivoima, ja suuri osa sen merivoimista on sijoitettu Gölcükin laivastotukikohtaan, joka sijaitsee Marmaranmeren itärannikolla. Kaikki merenkulun vapausoperaatiot (FONOP) kohtaisivat välitöntä vastarintaa ja lisäisivät Turkin ja Yhdysvaltojen hallitusten välisiä jännitteitä, varsinkin kun Turkki kieltäytyy tunnustamasta YK:n merioikeusyleissopimusta (UNCLOS).
Turkkisalmen taloudellista ja yhteiskunnallista merkitystä Turkille ei voi liioitella. Sen lisäksi, että salmen rannoilla asuu miljoonia Turkin kansalaisia ja salmi helpottaa kaupankäyntiä, se tarjoaa myös fyysisen edustuksen Turkin kaksinaisuudesta eurooppalaisena ja aasialaisena valtiona, kun taas salmen hallinnointi on antanut Turkille itsestään kuvan Mustanmeren vartijana.
Kaiken tämän vuoksi Turkin laivastovoimien täydellinen tuhoaminen saattaisi vaatia merkittävää muutosta Turkin salmien hallinnossa, ja silloinkin voitaisiin tahallisesti tai vahingossa pystyttää esteitä, jotka haittaisivat vesiväylän tulevaa käyttöä. Lyhyesti sanottuna oikeudellinen ja käytännöllinen status quo tarjoaa parhaan takuun kauppavirtojen jatkumiselle salmen kautta.
Pyynnöt uudistamiseksi
Venäläisissä ja turkkilaisissa poliittisissa piireissä on kuitenkin keskusteltu paljon Montreux’n sopimuksen mahdollisista tarkistuksista. Nämä tarkistukset olisivat haitallisia Yhdysvaltain kansallisille eduille, joihin kuuluu mahdollisimman suuri kauttakulku- ja navigointivapaus Turkin salmissa. Erityisesti Krimin liittämisen jälkeen jotkut venäläiset puolustussuunnittelijat ovat vaatineet yleissopimuksen tarkistamista siten, että muiden kuin rantavaltioiden alusten oleskelun pituus Mustallamerellä olisi lyhyempi kuin nykyinen 21 päivää. Lisäksi Venäjän poliittiset päättäjät ovat tulkinneet yleissopimusta luovasti Krimin liittämisen jälkeen vuonna 2014.
Toukokuussa 2016 Turkin presidentti Recep Erdogan tuomitsi Mustanmeren ”venäläiseksi järveksi”. Vastauksena valtion duuman puolustusvaliokunnan puheenjohtaja, amiraali Vladimir Komojedov väitti, että Venäjän federaation tarvitsee vain ilmoittaa Turkille sotilasalustensa kauttakulusta Turkin salmien kautta ja että kauttakulkevien alusten lukumäärää ja lajia koskevat rajoitukset koskevat vain muita kuin rantavaltioita. Samaan aikaan Ukraina vaati marraskuussa 2018 vastauksena Venäjän yksipuolisiin rajoituksiin, jotka koskevat meriliikenteen kulkua Mustanmeren ja Asovanmeren välisen Kertsinsalmen kautta, tiukempia rajoituksia kaikkien valtioiden alusten määrälle ja lajille, jotka kulkevat Turkin salmien kautta, toivoen, että tämä voisi häiritä Venäjän laivaston strategisia manöövereitä.
Turkin hallitus on huhuillut, kuinka Istanbulia ”…uhkaa salmen kautta kulkevien öljysäiliöalusten ja muiden vaarallisten rahtilaivojen alati kasvava määrä”. Vaikka Turkki on ollut enimmäkseen tyytyväinen Kansainvälisen merenkulkujärjestön (IMO) ja muiden monenvälisten elinten antamiin määräyksiin, jotkut turkkilaiset kommentaattorit ovat ehdottaneet lisätoimia. Jotkut ehdottavat erityisesti, että salmia varten edistettäisiin alueellista omistajuusmallia Mustanmeren taloudellisen yhteistyön (BSEC) puitteissa, joka on monenvälinen foorumi, johon kuuluvat Turkin ja Venäjän federaation lisäksi Albania, Armenia, Azerbaidžan, Bulgaria, Georgia, Kreikka, Moldova, Romania, Serbia ja Ukraina.
Tällainen malli voisi helpottaa Montreux’n yleissopimuksen uudelleentulkintaa siten, että Mustanmeren rantavaltioiden aluksiin sovellettavia rajoituksia löysättäisiin, mutta muiden valtioiden kuin rantavaltioiden aluksiin sovellettavia rajoitteita säilytettäisiin ennallaan tai niitä jopa tiukennettaisiin. Yhdysvallat ja muut rantavaltioihin kuulumattomat valtiot voisivat puolestaan kiertää tämän muuttamalla alusten lippuvaltioita. Krimin liittämisen jälkeen jotkut amerikkalaiset kommentaattorit ehdottivat Naton läsnäolon lisäämistä Mustallamerellä siten, että Yhdysvaltain laivaston alukset purjehtisivat Bulgarian tai Romanian lipun alla. Mutta tämäkin todennäköisesti vain lisäisi Yhdysvaltojen ja Turkin välisiä jännitteitä sekä heikentäisi entisestään sääntöihin perustuvaa järjestystä.
Istanbulin kanava
Turkin silloisen pääministerin Recep Erdoganin vuonna 2011 ilmoittama 25 miljardin dollarin infrastruktuurihanke, joka tunnetaan nimellä Istanbulin kanava, on suurin haaste Turkin salmien oikeudelliselle ja käytännölliselle status quolle. Kanava muodostuisi Istanbulin Euroopan puoleisen osan halkaisevasta 45 kilometrin pituisesta vesiväylästä, jonka avulla 160 alusta voisi päivittäin ohittaa Bosporin kulkiessaan Marmaran ja Mustanmeren välillä. Virallisesti Istanbulin kanavaa ehdotettiin Bosporin ruuhkien lieventämiseksi ja säiliöalusliikenteen ohjaamiseksi Istanbulin vähemmän herkille alueille. Turkkilaiset rahtilaivojen kapteenit ovat kuitenkin asettaneet tämän kyseenalaiseksi ja todenneet, että kanava olisi nykyisellään liian matala, jotta siihen mahtuisivat monet niistä säiliöaluksista, joiden Erdogan väittää ohjautuvan Bosporilta. Kanavasuunnitelman mukaan kanavan enimmäissyväys on 17 metriä.
Todellisuudessa Istanbulin kanava on ehkä otettu käyttöön Montreux’n yleissopimuksen kiertämiseksi. Tammikuussa 2018 Turkin silloinen pääministeri Binali Yıldırım vakuutti, että koska kyseessä on keinotekoinen vesiväylä, yleissopimusta ei sovelleta Istanbulin kanavaan, joten Turkin viranomaiset voivat yksipuolisesti rajoittaa tai säännellä liikennettä sen kautta. Tämäkin riippuu siitä, ymmärretäänkö Turkin salmet yhtenä kokonaisuutena vai kolmena erillisenä vesiväylänä – Dardanellit, Marmara ja Bosporus. Ensin mainitun tulkinnan mukaan yleissopimusta voitaisiin silti soveltaa kanavaan, koska se yhdistää osan salmista Mustanmeren avoimiin vesiin. Jälkimmäisessä tulkinnassa kanava olisi kuitenkin täysin uusi ja erillinen kohde, johon yleissopimusta ei todellakaan sovellettaisi.
Kanava on joka tapauksessa vakava uhka yleissopimuksen hengelle. Toisaalta Turkki on johdonmukaisesti esittänyt kertomuksen, jonka mukaan Bosporin käytön jatkaminen ei ole turvallista luonnonympäristölle, sen rannoilla asuville miljoonille ihmisille ja sadoille aluksille, jotka kulkevat sen kautta päivittäin, joten Bosporin kautta kulkevan meriliikenteen yksipuoliset rajoitukset voitaisiin perustella sillä, että alusten pitäisi kulkea turvallisemman kanavareitin kautta. Toisaalta Turkki voisi horjuttaa voimatasapainoa Mustanmeren alueella sallimalla sellaisten alusten kulkea kanavan kautta, joilta muuten kiellettäisiin kulku Turkin salmien kautta yleissopimuksen nojalla. Kumpikin skenaario olisi ristiriidassa Yhdysvaltojen politiikan kanssa, jonka mukaan pyritään mahdollisimman suureen kauttakulku- ja navigointivapauteen, ja samalla Naton kyky tukea jäseniään ja kumppaneitaan Mustanmeren alueella riippuisi Turkin oikuista.
Venäjällä on ilmaistu samankaltaisia huolia Erdoganin strategisista aikeista, ja eräät kommentaattorit ovat varoittaneet, että kanavan valmistumisen jälkeen Turkki saattaa pian irtisanoa Montreux’n yleissopimuksen. Yleissopimuksen määräysten mukaan minkä tahansa allekirjoittajan irtisanominen johtaisi siihen, että järjestettäisiin konferenssi, jossa laadittaisiin muutoksia nykyiseen yleissopimukseen tai kokonaan uusi sopimus Turkin salmien käytöstä. Jotta tällainen konferenssi olisi pätevä, yleissopimus edellyttää, että siihen osallistuu kolme neljäsosaa ”korkeista sopimuspuolista”, jotka ovat rannikkovaltioita – toisin sanoen viisi kuudesta nykyisestä Ukrainasta, Romaniasta, Bulgariasta, Georgiasta, Venäjästä ja Turkista.
On siis ajateltavissa, että jos Turkki irtisanoo Montreux’n yleissopimuksen, sitä voisi seurata konferenssi, jossa laadittaisiin uusi sopimus ja joka pidettäisiin pätevästi ilman Turkin osallistumista. On kuitenkin epätodennäköistä, että Turkki noudattaisi mielellään mitä tahansa uutta sopimusta, joka laadittaisiin ilman sen osallistumista, varsinkin kun Turkin viranomaisten näkökulmasta Istanbulin kanava ja Montreux’n sopimuksen irtisanominen antaisivat Turkille täyden määräysvallan Egeanmeren ja Mustanmeren väliseen pääsyyn.
Avoimet kanavat
Onneksi on olemassa diplomaattisia vaihtoehtoja, joiden avulla voidaan säilyttää status quo Turkin salmissa. Esimerkiksi Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestö (Etyj), jonka jäseniä Yhdysvallat ja kaikki Mustanmeren rantavaltiot ovat, voisi kehittää Egeanmeren ja Mustanmeren välistä pääsyä koskevia luottamusta ja turvallisuutta lisääviä mekanismeja. Kuten Wienin asiakirjassa, joka on olennainen osa Etyjin työtä, on esitetty, yhteiset turvallisuus- ja turvallisuusmekanismit voivat sisältää vuotuisen tietojenvaihdon sotilasjoukkojen sijoittelusta, tukikohtien tarkastukset ja tarkkailijoiden kutsumisen vastavuoroisesti sotaharjoituksiin, joiden kaikkien tarkoituksena on osoittaa naapureille, ettei raja-alueilla tapahtuvan sotilaallisen toiminnan taustalla ole vihamielisiä aikeita.
Turkin salmea koskevan vastaavan asiakirjan tai sopimuksen laatimiseen voisi sisältyä kaikkien osapuolten sitoumus olla puuttumatta millään tavoin Egeanmeren ja Mustanmeren väliseen pääsyyn lukuun ottamatta niitä valtuuksia, jotka Turkki on jo saanut Montreux’n yleissopimuksen nojalla, mikä tosiasiallisesti tukisi yleissopimusta, mutta myös tosiasiallisesti laajentaisi sen soveltamisalaa mahdollisiin keinotekoisiin vesiväyliin, joita saatetaan perustaa Egeanmeren ja Mustanmeren välille.
Mikään ei estäisi Turkkia kieltäytymästä noudattamasta näitä ehtoja jossakin myöhemmässä vaiheessa – loppujen lopuksi Venäjä keskeytti osallistumisensa Euroopan tavanomaisia asevoimia koskevaan sopimukseen (CFE-sopimukseen), joka on toinen Etyjiin liittyvä yhteinen turvallisuus- ja puolustuspolitiikkamekanismi (CSBM-mekanismi), hieman yli vuosi ennen kuin se aloitti hyökkäyksensä Georgiaan vuonna 2008. Mutta Turkin osallistumisen keskeyttäminen salmiin liittyviin YBM-aseisiin antaisi Yhdysvalloille, Venäjälle ja muille asianomaisille osapuolille varhaisen varoituksen siitä, että Montreux’n sopimuksen irtisanominen saattaa olla tulossa.
Turkin irtisanoessa sopimuksen YBM-aseet auttaisivat välttämään alueellista kilpavarustelua. Jatkuva tietojenvaihto muiden Mustanmeren rantavaltioiden välillä antaisi varmuuden siitä, että mikään valtio ei aio käyttää hyväkseen muutosta Turkin salmien käytännön ja oikeudellisessa asemassa, esimerkiksi varmistamalla Turkin kanssa sivusopimuksen, joka mahdollistaisi laivastovoimien lisäämisen Mustallamerellä. Joidenkin selkeiden rangaistustoimenpiteiden sisällyttäminen yhteisen turvallisuus- ja yhteistyömekanismin noudattamatta jättämisen varalta voisi myös estää Turkkia muuttamasta yksipuolisesti salmien käytännön tai oikeudellista asemaa – esimerkiksi kaikkien muiden osapuolten asettamat pakotteet – mutta tämä voisi myös tehdä yhteisen turvallisuus- ja yhteistyömekanismia koskevan sopimuksen tekemisen epätodennäköiseksi. Joka tapauksessa osallistuminen tällaiseen järjestelyyn palvelisi Turkin kansallisia etuja, sillä CSBM:t tarjoaisivat turvaverkon kaikille osapuolille, joita asia koskee, ja auttaisivat välttämään Turkin salmen oikeudellisen tai käytännöllisen aseman muutoksen kärjistymistä aseelliseksi konfliktiksi.
Monenvälisten sopimusten ja foorumien lisäksi Erdogan joutuu kamppailemaan myös kotimaansa yleisen mielipiteen kanssa. Istanbulin vastavalittu pormestari Ekrem İmamoğlu on ilmaissut jyrkän vastustuksensa Istanbulin kanavahanketta kohtaan, ja hän voitti selvästi entisen pääministerin Binali Yıldırımin, kanavan kannattajan ja Erdoganin liittolaisen, huolimatta Turkin viranomaisten väitetyistä ponnisteluista, joilla pyrittiin vääristämään vaalitulosta Yıldırımin eduksi. Myös kehotukset kansanäänestyksen järjestämiseksi kanavasta ennustavat pahaa Erdoganille, sillä joulukuussa 2019 tehdyt kyselytutkimukset osoittivat, että yli 72 prosenttia Istanbulin asukkaista vastustaa hanketta. Kanava voitaisiin uhrata siinä toivossa, että vältettäisiin välienselvittely İmamoğlun kanssa presidenttikisasta Turkin odotettavissa olevissa vuoden 2023 parlamenttivaaleissa.
Johtopäätös
Kun otetaan huomioon Turkin salmien strateginen merkitys – ja Ankarasta, Moskovasta ja jopa Kiovasta kantautuvat uudistusten huhuilut -, järkevin kurssi U.Yhdysvaltain poliittisten päättäjien järkevintä olisi varmistaa avoimet diplomaattiset kanavat sekä pyrkimällä siihen, että rannikkovaltiot sitoutuisivat Etyjin kaltaisilla monenvälisillä foorumeilla, että ylläpitämällä avointa vuoropuhelua kaikkien turkkilaisten sidosryhmien kanssa tästä kysymyksestä. Näiden diplomaattisten välineiden laiminlyönti merkitsisi aloitteen luovuttamista Turkin viranomaisille, jotka ovat tähän mennessä osoittaneet halukkuutta murentaa Turkin salmia lähes vuosisadan ajan hallinnut oikeusjärjestys aina, kun sen katsotaan palvelevan kapeasti määriteltyjä kansallisia etuja.
Paul Pryce on Japanin pääkonsulin pääneuvonantaja Calgaryssa ja pitkäaikainen kansainvälisen meriturvallisuuden keskuksen (Center for International Maritime Security (CIMSEC)) avustaja. Hän on aiemmin kirjoittanut Kanadan Atlantic Councilin merikansojen ohjelman johtavana tutkijana ja toiminut aiemmin Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön (Etyj) parlamentaarisen yleiskokouksen tutkijana.
Kuva: Turkin laivaston MILGEM-korvetti kulkee Dur Yolcu -muistomerkin ohi matkalla Dardanelleille (Turkin puolustusministeriön kuva)