Chokepoints e Littorals Tópico Semana
Por Paul Pryce
Os Estreitos de Bosporus e Dardanelles, juntamente com o Mar de Mármara adjacente, são conhecidos colectivamente como os Estreitos Turcos e fornecem o único acesso entre o Mar Negro e o Mar Egeu. Mais de 40.000 embarcações passaram por estas águas em 2019, transportando quase 650 milhões de toneladas de carga, e reafirmando o Estreito Turco como um dos mais importantes corredores de comércio marítimo do mundo. Além disso, as margens do Estreito – que se estreitam em alguns pontos até 700 metros de distância – são o lar de mais de 22 milhões de pessoas, incluindo a histórica cidade de Istambul.
Desde 1936, a Convenção de Montreux sobre o Regime do Estreito, a seguir denominada Convenção de Montreux, permitiu o fluxo pacífico do comércio através do Estreito Turco. No entanto, os recentes apelos dos círculos políticos turco e russo para revisões da Convenção de Montreux devem ser motivo de preocupação, uma vez que estas propostas ameaçam ou estimular uma corrida às armas navais na região do Mar Negro ou procurar explorar o Estreito como um ponto de estrangulamento geoestratégico.
A Convenção de Montreux
A Convenção de Montreux procurou abordar questões relativas ao estatuto dos Estreitos Turcos que, na altura em que a Convenção foi escrita, tinham persistido durante mais de um século, ocasionalmente culminando em violência ou quase violência, como no esforço da Grã-Bretanha para lutar contra o controlo dos Dardanelos em 1922. Entre os seus termos, a Convenção estipula que apenas os Estados ribeirinhos do Mar Negro podem transitar navios capitais (o que, se seguirmos a definição do Tratado Naval de Washington de 1923, se refere a “…um navio de guerra… cujo deslocamento exceda 10.000 toneladas… ou que carregue uma arma de calibre superior a 8 polegadas…”) através do Estreito, escoltado por não mais do que dois destruidores.
Proíbe também que qualquer país desloque para o Mar Negro mais de nove embarcações navais, deslocando um total de 45.000 toneladas; exige que nenhum grupo de estados não-litorais desloque para o Mar Negro qualquer embarcação naval com mais de 10.000 toneladas; e limita a permanência de qualquer embarcação de estados não-litorais a apenas 21 dias. Os Estados costeiros são ainda obrigados, nos termos da Convenção, a informar as autoridades turcas relevantes sobre uma intenção de trânsito do Estreito por um navio militar com pelo menos oito dias de antecedência e os Estados não costeiros são obrigados a fornecer 15 dias de antecedência. A Turquia está ainda autorizada a fechar o Estreito a todo o tráfego militar em tempo de guerra ou quando sob ameaça de agressão, negando ao mesmo tempo a passagem a navios mercantes pertencentes a países em guerra com a Turquia.
Vale a pena notar que o Anexo II da Convenção exclui especificamente os porta-aviões da definição de navio capital. Isto não se estende a qualquer outro navio que transporte aeronaves, uma vez que, na altura em que a Convenção foi escrita, não era raro os navios de guerra e outros navios militares transportarem aviões de observação. Isto pode explicar a invulgar designação da União Soviética dos seus porta-aviões como “cruzadores porta-aviões” – por exemplo, as classes Kiev e Kuznetsov. Estes navios poderiam cumprir a mesma função estratégica que os porta-aviões, embora continuando livres para transitar pelo Estreito Turco, mesmo quando a Convenção negou o acesso ao Mar Negro aos porta-aviões da OTAN devido à sua designação explícita como porta-aviões, tanto em nome como em função.
Embora a Convenção de Montreux tenha limitado a capacidade de apoio da OTAN à Ucrânia na sua luta contra a agressão russa, por exemplo, ao limitar o número de navios permitidos no Mar Negro como parte do Grupo Marítimo Permanente 2 da OTAN (SNMG2), a continuação da implementação do acordo é do interesse nacional dos Estados Unidos e de outros países não detentores de licença. Os Estados Unidos há muito que apoiam o “princípio da liberdade de trânsito e navegação” referido no artigo 1º da Convenção e, embora nunca tenham ratificado a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar (UNCLOS), os Estados Unidos já cumprem a UNCLOS como uma questão de direito internacional consuetudinário.
Por um lado, isto parece sugerir que a contestação da legitimidade da Convenção de Montreux iria fazer avançar os interesses americanos – afinal, o Tribunal Internacional de Justiça (TIJ) decidiu em 1949 que, para os navios que transitam pelo Estreito ou Corfu, que corre ao longo das costas da Albânia e da Grécia e que serve de passagem entre os mares Adriático e Jónico, o conceito de passagem inocente deveria prevalecer sobre quaisquer reivindicações de controlo estatal sobre tais vias navegáveis estratégicas. Com o precedente de Corfu e a natureza costumeira da UNCLOS, pode-se assumir que um desafio legal da Convenção de Montreux por um Estado não-litoral seria facilmente bem-sucedido.
Mas a geografia única do Estreito Turco torna esta questão legal longe de ser simples. O Mar de Mármara é um mar interior, todas as costas do qual pertencem à Turquia. Em caso de dissolução da Convenção, o CIJ teria que considerar se o Estreito Turco constitui um único estreito que liga dois mares abertos, prevalecendo neste caso uma passagem inocente, ou se são dois estreitos separados que ligam um mar aberto e um mar interior, caso em que a Turquia seria capaz de exercer um controle ainda maior sobre o fluxo do tráfego marítimo através do Estreito. A referência aos estreitos turcos em linguagem comum – em vez de se referir separadamente aos Dardanelos, ao Bósforo e ao Mar de Mármara – implica uma única unidade, e a maior parte do tráfego marítimo tem fluido na última década entre o Mar Egeu e o Mar Negro. Parece então provável que o ICJ favoreça a concepção do Estreito Turco como um único estreito ligando dois mares abertos, mas este resultado não é garantido.
Também é difícil discernir até que ponto os Estados Unidos seriam capazes de praticamente alterar a administração do Estreito Turco. A Turquia é uma potência marítima significativa por direito próprio e grande parte das suas forças navais está estacionada na Base Naval de Gölcük, localizada na costa leste do Mar de Mármara. Qualquer operação de liberdade de navegação (FONOP) encontraria resistência imediata e aumentaria as tensões existentes entre os governos turco e dos EUA, especialmente porque a Turquia se recusa a reconhecer a UNCLOS.
A importância econômica e social do Estreito da Turquia não pode ser exagerada. Além dos milhões de cidadãos turcos que vivem nos seus bancos e do comércio que o Estreito facilita, ele também oferece uma representação física da dualidade da Turquia como Estado europeu e asiático, enquanto a administração do Estreito tem proporcionado à Turquia uma auto-imagem como guardiã do Mar Negro.
Dando tudo isto, possivelmente seria necessária a destruição maciça das forças navais turcas para impor uma grande mudança na administração do Estreito Turco e, mesmo assim, poderiam ser erguidas barreiras intencionais ou acidentais que interfeririam com a utilização futura da via navegável. Em suma, o status quo legal e prático oferece a melhor garantia para o fluxo contínuo do comércio através do Estreito.
Calls for Reform
No entanto, tem havido muita discussão nos círculos políticos russo e turco em torno de possíveis revisões da Convenção de Montreux. Essas revisões seriam prejudiciais aos interesses nacionais dos EUA, que incluem a máxima liberdade possível de trânsito e navegação através do Estreito Turco. Em particular, desde a anexação da Crimeia, alguns planejadores de defesa russos pediram que a Convenção fosse revisada para que o tempo de permanência no Mar Negro para embarcações de estados não-littorais fosse menor do que a permissão atual de 21 dias. Além disso, os formuladores russos têm interpretado criativamente a Convenção desde a anexação da Crimea em 2014.
Em maio de 2016, o presidente turco Recep Erdogan decretou o Mar Negro como um “lago russo”. Em resposta, o Presidente do Comitê de Defesa da Duma, Almirante Vladimir Komoyedov, afirmou que a Federação Russa só precisa informar a Turquia sobre o trânsito de seus navios militares pelo Estreito Turco e que as restrições sobre o número e o tipo de navios que transitam se aplicam apenas aos estados não-litorais. Entretanto, em resposta às restrições unilaterais da Rússia ao fluxo de tráfego marítimo através do Estreito de Kerch entre o Mar Negro e o Mar de Azov, a Ucrânia pediu, em Novembro de 2018, restrições mais rigorosas ao número e tipo de navios de todos os Estados que transitam pelo Estreito Turco, na esperança de que isso pudesse interferir com as manobras estratégicas da Marinha russa.
Navais de guerra da Marinha russa baseados no Mar Negro (Wikimedia Commons)Há rumores do governo turco sobre como Istambul está “…ameaçada pelo número sempre crescente de petroleiros e outros navios de carga perigosos” que transitam pelo Estreito. Embora a Turquia tenha ficado satisfeita principalmente com os regulamentos adotados através da Organização Marítima Internacional (IMO) e outros organismos multilaterais, alguns comentaristas turcos propuseram outras ações. Em particular, alguns sugerem a promoção de um modelo de propriedade regional para o Estreito sob os auspícios da Cooperação Económica do Mar Negro (CEMN), um fórum multilateral composto pela Turquia e pela Federação Russa, mas também pela Albânia, Arménia, Azerbaijão, Bulgária, Geórgia, Grécia, Moldávia, Roménia, Sérvia e Ucrânia.
Este modelo poderia facilitar a reinterpretação da Convenção de Montreux, afrouxando as restrições aos navios dos Estados costeiros do Mar Negro, mas mantendo ou mesmo reforçando as restrições aos navios de Estados não costeiros. Isto, por sua vez, poderia ser contornado pelos Estados Unidos e outros estados não-litorais através da mudança de bandeira das embarcações. No seguimento da anexação da Crimeia, alguns comentadores americanos sugeriram uma presença reforçada da OTAN no Mar Negro, fazendo com que os navios da Marinha dos EUA arvorassem bandeiras búlgaras ou romenas. Mas isto, também, provavelmente só iria aumentar as tensões entre os Estados Unidos e a Turquia, bem como minar ainda mais a ordem baseada em regras.
O Canal de Istambul
Um projecto de infra-estruturas de 25 mil milhões de dólares anunciado em 2011 pelo então Primeiro-Ministro turco Recep Erdogan, conhecido como o Canal de Istambul, representa o maior desafio ao status quo legal e prático no Estreito Turco. O canal consistiria numa via navegável de 45 km que atravessaria o lado europeu de Istambul, permitindo que 160 embarcações atravessassem diariamente o Bósforo enquanto transitam entre os mares Mármara e Negro. Oficialmente, o Canal de Istambul foi proposto para aliviar o congestionamento no Bósforo e desviar o tráfego de petroleiros para áreas menos sensíveis de Istambul. No entanto, os capitães turcos de cargueiros lançaram dúvidas sobre isso, observando que o canal, como previsto atualmente, seria muito raso para acomodar muitos dos navios-tanque que o Erdogan alega que seriam desviados do Bósforo. Na verdade, o plano do canal exige um calado máximo de 17 metros.
Na realidade, o Canal de Istambul pode ter sido introduzido para contornar a Convenção de Montreux. Em janeiro de 2018, o então Primeiro Ministro turco Binali Yıldırım afirmou que, como via navegável artificial, a Convenção não se aplicaria ao Canal de Istambul e assim as autoridades turcas seriam capazes de restringir ou regular unilateralmente o tráfego através dele. Isto depende novamente do facto de o Estreito Turco ser entendido como uma única unidade ou como três vias fluviais distintas – Dardanelles, Marmara e Bósforo. Na interpretação anterior, a Convenção poderia ainda aplicar-se ao canal, dado que liga parte do Estreito às águas abertas do Mar Negro. Na segunda interpretação, porém, o canal seria uma característica inteiramente nova e distinta à qual a Convenção não se aplicaria.
Em qualquer caso, o canal apresenta uma séria ameaça ao espírito da Convenção. Por um lado, a Turquia tem constantemente avançado a narrativa de que o uso continuado do Bósforo não é seguro para o ambiente natural, os milhões que vivem nas suas margens, e as centenas de embarcações que transitam todos os dias, e assim as restrições unilaterais ao tráfego marítimo através do Bósforo poderiam ser justificadas com base em que as embarcações deveriam transitar pela rota mais segura do canal. Por outro lado, a Turquia poderia perturbar o equilíbrio de poder na região do Mar Negro ao permitir que embarcações transitassem pelo canal que, de outra forma, teria sido negada a passagem pelo Estreito Turco nos termos da Convenção. Qualquer um dos cenários colidiria com a política dos EUA de procurar a máxima liberdade possível de trânsito e navegação, ao mesmo tempo em que tornaria a capacidade da OTAN de apoiar os membros e parceiros na região do Mar Negro dependente de caprichos turcos.
Preocupações semelhantes com as intenções estratégicas de Erdogan foram expressas na Rússia, com alguns comentadores alertando que a conclusão do canal poderia em breve ser seguida por uma denúncia turca da Convenção de Montreux. De acordo com as disposições da Convenção, uma denúncia por qualquer um dos signatários iria provocar a realização de uma conferência para fins de elaboração de emendas à Convenção existente ou um acordo inteiramente novo sobre a utilização do Estreito Turco. Para que tal conferência seja válida, a Convenção pede a participação de três quartos das “Altas Partes Contratantes” que são Estados litorais – em outras palavras, cinco em seis do que é agora Ucrânia, Romênia, Bulgária, Geórgia, Rússia e Turquia.
É concebível, então, que uma denúncia da Convenção de Montreux pela Turquia possa ser seguida por uma conferência para redigir um novo acordo, realizada validamente sem a participação turca. Mas é improvável que a Turquia respeite prontamente qualquer novo acordo que tenha sido redigido sem a sua participação, especialmente quando, da perspectiva das autoridades turcas, o Canal de Istambul e a denúncia da Convenção de Montreux permitiriam à Turquia o controle total do acesso entre o Egeu e os Mares Negros.
Canais Abertos
Felizmente, há opções diplomáticas disponíveis que poderiam preservar o status quo no Estreito Turco. Por exemplo, através dos auspícios da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE) – da qual os Estados Unidos e todos os Estados litorais do Mar Negro são membros – poderia ser desenvolvida uma série de mecanismos de construção de confiança e segurança (CSBM) no que respeita ao acesso entre o Mar Egeu e o Mar Negro. Como exemplificado pelo Documento de Viena, um documento integrante do trabalho da OSCE, os CSBM podem incluir intercâmbios anuais de informações sobre a disposição das forças militares, inspeções de base e o convite mútuo de observadores para exercícios militares, todos destinados a demonstrar aos vizinhos que não há intenção hostil por trás de várias atividades militares em áreas de fronteira.
O desenvolvimento de um documento ou acordo semelhante relativo ao Estreito Turco poderia incluir um compromisso de todas as partes de não interferir de forma alguma no acesso entre o Mar Egeu e o Mar Negro, para além dos poderes já concedidos à Turquia ao abrigo da Convenção de Montreux, apoiando efectivamente a Convenção, mas também alargando de facto as suas competências a quaisquer vias fluviais artificiais que possam ser estabelecidas entre o Mar Egeu e o Mar Negro.
Não há aqui nada que impeça a Turquia de se recusar a cumprir estes termos em alguma data posterior – afinal, a Rússia suspendeu a sua participação no Tratado das Forças Convencionais na Europa (CFE), outro CSBM relacionado com a OSCE, pouco mais de um ano antes de montar o seu ataque de 2008 à Geórgia. Mas uma suspensão da participação turca nas CSBMs relacionadas com o Estreito daria um aviso prévio aos EUA, à Rússia e a outras partes interessadas de que poderia haver uma denúncia da Convenção de Montreux.
Aven com uma denúncia turca da Convenção, as CSBMs ajudariam a evitar uma corrida armamentista regional. A troca contínua de informações entre os outros Estados costeiros do Mar Negro garantiria que nenhum Estado pretende tirar partido da mudança no estatuto prático e legal do Estreito Turco, como por exemplo, assegurando um acordo lateral com a Turquia que permitiria uma maior acumulação de forças navais no Mar Negro. A inclusão de algumas medidas punitivas claras por incumprimento do Estado no CSBM também poderia dissuadir a Turquia de alterar unilateralmente o estatuto prático ou legal do Estreito – por exemplo, a imposição de sanções por todas as outras partes – mas isso também poderia tornar improvável a conclusão de qualquer acordo sobre o CSBM. Em qualquer caso, serviria aos interesses nacionais da Turquia participar de tal acordo, pois os CSBMs proporcionariam uma rede de segurança para todas as partes envolvidas, ajudando a evitar que qualquer mudança no status legal ou prático do Estreito Turco se transformasse em conflito armado.
Além dos acordos e fóruns multilaterais, Erdogan também deve enfrentar a opinião pública em casa. O recém-eleito prefeito de Istambul, Ekrem İmamoğlu, expressou forte oposição ao projeto do Canal de Istambul e derrotou com facilidade o ex-primeiro-ministro Binali Yıldırım, um proponente do canal e aliado de Erdogan, apesar dos alegados esforços das autoridades turcas para distorcer os resultados eleitorais em favor de Yıldırım. Os apelos para um referendo sobre o canal também são um mau presságio para Erdogan, com pesquisas em dezembro de 2019 mostrando que mais de 72% dos residentes de Istambul se opõem ao projeto. O canal poderia ser sacrificado na esperança de evitar um confronto com İmamoğlu para a presidência nas eleições gerais de 2023 da Turquia.
Conclusão
Dada a importância estratégica do Estreito Turco – e os rumores de reforma de Ancara, Moscou, e até mesmo Kyiv – o mais prudente curso para a U.Os decisores políticos dos EUA deveriam assegurar canais diplomáticos abertos, tanto através da prossecução dos compromissos dos Estados litorais em fóruns multilaterais como a OSCE, como mantendo um diálogo aberto com todas as partes interessadas turcas sobre esta questão. Negligenciar essas ferramentas diplomáticas significaria entregar a iniciativa às autoridades turcas, que até agora têm demonstrado vontade de corroer a ordem legal que tem governado o Estreito Turco por quase um século sempre que se considera que serve interesses nacionais estritamente definidos.
Paul Pryce é o Conselheiro Principal do Cônsul Geral do Japão em Calgary, e um colaborador de longa data do Centro para a Segurança Marítima Internacional (CIMSEC). Ele já escreveu anteriormente como Senior Research Fellow para o Programa das Nações Marítimas do Atlantic Council of Canada e anteriormente serviu como Research Fellow na Assembleia Parlamentar da Organização para a Segurança e Cooperação na Europa (OSCE).
Fatured Image: A corveta MILGEM da Marinha turca transita pelo Memorial Dur Yolcu a caminho do Dardanelles (foto do Ministério da Defesa turco)