Robert Stanley Herren, North Dakota State University
„Consiliul Consilierilor Economici a fost înființat prin Legea Ocupării Forței de Muncă din 1946 pentru a oferi președintelui o analiză economică obiectivă și consultanță cu privire la dezvoltarea și punerea în aplicare a unei game largi de probleme de politică economică internă și internațională” (Economic Report of the President 2001: 257). Deși a fost cel mai durabil și important rezultat al Legii privind ocuparea forței de muncă din 1946, Consiliul consilierilor economici (Council of Economic Advisers – CEA) nu a fost obiectivul principal al legislației. Odată cu încheierea celui de-al Doilea Război Mondial, mulți s-au temut că Statele Unite vor redeveni o economie deprimată. Mulți au considerat că Statele Unite aveau capacitatea, prin politica fiscală discreționară, de a preveni un astfel de colaps economic, dar aveau nevoie de o legislație care să forțeze guvernul federal să promoveze o prosperitate economică continuă. Astfel, economiștii keynesiști din guvern i-au convins pe aliații lor din Congres să introducă Legea privind ocuparea integrală a forței de muncă din 1945. Deoarece criticii credeau că legislația propusă va duce la o inflație mai mare, legislația finală (Employment Act din 1946) a inclus obiective vagi de „producție și ocupare maximă a forței de muncă în concordanță cu stabilitatea prețurilor.”
Nici Congresul, nici președintele Truman nu dețineau o viziune clară cu privire la scopul Consiliului Consilierilor Economici (CEA) format din trei membri. Președintele Truman a complicat primii ani ai CEA prin numirea a trei persoane (Edwin Nourse, președinte; Leon Keyserling, vicepreședinte; și John D. Clark) care aveau viziuni disparate cu privire la scopul și politicile economice ale CEA. Nourse prefera ca CEA să ofere președintelui consultanță economică imparțială și să evite procesul politic; de exemplu, el nu credea că era oportun ca membrii CEA să participe la audieri în Congres. Keyserling, care a venit la Washington în anii 1930 pentru a lucra în administrația președintelui Franklin Roosevelt, a dorit să participe la procesul politic, fiind un susținător energic al programului economic al președintelui. Disputa a continuat până când Nourse a demisionat, iar Keyserling a devenit al doilea președinte al CEA în 1949.
În timpul primelor luni ale administrației Eisenhower, a existat o dezbatere substanțială cu privire la oportunitatea continuării formei cu trei membri a CEA. Criticii CEA-ului lui Truman au remarcat că nu vorbea întotdeauna cu o voce unitară; mai dăunătoare a fost credința că Keyserling a devenit un partizan democrat în apărarea sa viguroasă a inițiativelor prezidențiale. Președintele Eisenhower a dorit să mențină CEA într-o anumită formă, deoarece aprecia să primească sfaturi de specialitate din partea personalului său. L-a ales pe Arthur Burns pentru a prezida primul său CEA și pentru a reorganiza CEA. Burns a păstrat trei membri, dar a eliminat poziția de vicepreședinte pentru a arăta clar că președintele controla CEA; această structură încă există.
Consiliul consilierilor economici, format din trei membri, a oferit în permanență consultanță economică profesionistă președinților, care au numit în CEA mulți economiști proeminenți din curentul principal, inclusiv mai mulți laureați ai Premiului Nobel pentru economie. Personalul său a rămas mic, cu un număr cuprins între 25 și 30 de persoane, inclusiv economiști seniori (de obicei în concediu de la universități), economiști debutanți (cel mai adesea studenți absolvenți) și câțiva statisticieni permanenți. Redactarea Raportului său economic anual oferă unui CEA posibilitatea de a explica raționamentul economic al programelor economice ale unei administrații.
Pledoarie pentru creșterea economică
Care Consiliu al consilierilor economici a subliniat importanța adoptării unor politici care să asigure o rată ridicată de creștere economică. CEA au fost avocați în cadrul administrațiilor pentru accentuarea creșterii economice ca prioritate națională. CEA au avut cel mai mare succes în promovarea creșterii economice prin susținerea consecventă a politicilor microeconomice pentru a promova concurența și pentru a face ca piețele să funcționeze mai bine. Deoarece susțin că libertatea comerțului internațional îmbunătățește creșterea economică a unei națiuni, CEA au sprijinit eforturile prezidențiale de a adopta politici care ar duce la o mai mare deschidere a comerțului între națiuni. Foștii membri ai CEA au remarcat deseori că o mare parte din timpul lor și al personalului s-a ocupat de politicile microeconomice, adesea pentru a oferi argumente împotriva unor propuneri prost concepute venite din partea altor părți ale administrației sau din partea Congresului. CEA-ul lui Clinton a descris bine această funcție: „Misiunea Consiliului în cadrul Biroului Executiv al Președintelui este unică: acesta servește ca un avocat tenace pentru politicile care facilitează funcționarea pieței și care subliniază importanța stimulentelor, a eficienței, a productivității și a creșterii pe termen lung. …Consiliul a fost, de asemenea, important în a ajuta la eliminarea propunerilor care sunt prost sfătuite sau nefuncționale, a propunerilor care nu pot fi susținute de datele economice existente și a propunerilor care ar putea avea consecințe dăunătoare pentru economie” (Economic Report of the President 1996:11).
Deși CEA, atât în administrațiile democrate, cât și în cele republicane, au oferit sfaturi similare în ceea ce privește politicile microeconomice și de comerț internațional, acestea nu au căzut de acord asupra modului de utilizare a politicii fiscale pentru a crește creșterea producției potențiale reale. CEA republicane, în special în administrațiile Reagan și Bush, au recomandat rate marginale de impozitare mai mici pentru a crește efortul de muncă, economisirea și investițiile. CEA democrați au considerat, în general, că astfel de efecte sunt mici. De exemplu, CEA al lui Clinton a apărat viguros creșterea ratelor marginale de impozitare impusă prin Omnibus Budget Reconciliation Act din 1993. Acesta a susținut, la fel ca și alte CEA democrate, că o creștere a ratelor marginale de impozitare nu ar afecta negativ creșterea economică, deoarece nu ar reduce semnificativ efortul de muncă, economisirea și investițiile.
Politica fiscală și ciclurile economice
Legea privind ocuparea forței de muncă din 1946 s-a concentrat pe utilizarea politicii fiscale discreționare pentru a preveni o altă Mare Depresiune. CEA a contribuit la convingerea președinților, în timpul recesiunilor, de a nu majora ratele de impozitare sau de a reduce cheltuielile guvernamentale în încercarea de a echilibra bugetul. Acest efort a început devreme în istoria CEA, odată cu recesiunile din 1948-1949 și 1953-1954, deoarece atât CEA lui Truman, cât și CEA lui Eisenhower au acceptat ideea că bugetele ar trebui să fie echilibrate de-a lungul ciclului economic, mai degrabă decât anual.
Deși a fost ușor să se evite utilizarea politicii fiscale contracționiste în timpul unei recesiuni economice, a fost mai dificil să se știe când să se pledeze pentru o politică fiscală expansionistă. De exemplu, mulți au criticat administrația Eisenhower pentru că nu a acționat mai agresiv în utilizarea politicii fiscale pentru a stimula cererea agregată între 1958 și 1960. Cu toate acestea, CEA al lui Eisenhower nu a găsit niciodată momentul potrivit pentru a recomanda o reducere a impozitelor. Acesta a considerat că economia era prea puternică în 1958 pentru a justifica o cerere suplimentară. A considerat că încetinirea economică din 1959 a fost cauzată mai degrabă de o perturbare a ofertei (o grevă prelungită a oțelului) decât de o lipsă a cererii agregate. În 1960, teama era că orice potențială legislație fiscală, promulgată în timpul unui an de alegeri prezidențiale, ar conține prea multe prevederi care ar afecta negativ creșterea economică pe termen lung.
Cel mai cunoscut succes al CEA în utilizarea politicii fiscale discreționare a avut loc în anii 1960. Președintele Kennedy l-a numit pe Walter Heller ca primul său președinte. Heller, căruia i s-au alăturat Kermit Gordon și James Tobin, a format cel mai keynesist CEA din toate timpurile. Aceștia credeau că șomajul ar putea fi redus de la nivelul actual de șapte procente la patru procente fără a crește inflația. În raportul său din 1962, CEA a stabilit în mod explicit un șomaj de patru procente ca obiectiv intermediar pentru rata șomajului în condiții de ocupare deplină a forței de muncă. Relația excelentă a lui Heller cu președintele Kennedy a permis CEA să promoveze cu succes creditul fiscal pentru investiții (1962) și reducerea ratelor marginale de impozitare a venitului personal (1964); această din urmă legislație a fost concepută în primul rând pentru a crește cererea de consum.
Cu toate acestea, chiar și acest succes a demonstrat perioada de timp extinsă necesară pentru a promulga politica fiscală. Mai târziu, în anii 1960, în timpul administrației președintelui Johnson, cererea agregată a crescut mai repede decât se aștepta din cauza creșterii cheltuielilor guvernamentale care decurg atât din cheltuielile militare în Vietnam, cât și din crearea multor programe guvernamentale noi. Pentru a preveni inflația, CEA a recomandat o creștere a impozitelor. Președintele Johnson nu a acceptat imediat acest sfat; în cele din urmă a propus și a obținut o suprataxare (1968) care a fost prea puțin și prea târziu pentru a preveni creșterea inflației.
De-a lungul timpului, s-a conștientizat din ce în ce mai mult faptul că procesul politic reduce oportunitățile de promulgare în timp util a politicilor fiscale discreționare. În plus, un decalaj lung și variabil al eficacității (impactului), combinat cu incertitudinea în ceea ce privește amploarea multiplicatorilor politicii fiscale, slăbește și mai mult argumentele în favoarea politicii fiscale discreționare în reducerea fluctuațiilor ciclice. În schimb, CEA au subliniat importanța consolidării aspectelor de stabilizare automată ale sistemului fiscal.
Politică monetară
În timp ce politica fiscală a scăzut în importanță ca instrument anticiclic, politica monetară a devenit relativ mai importantă. CEA nu influențează în mod direct politica monetară, dar comunică în mod regulat cu Rezerva Federală în încercarea de a-i oferi acesteia punctul de vedere al CEA asupra economiei. Acesta este calificat în mod unic pentru a explica președintelui și personalului de la Casa Albă consecințele economice ale politicii monetare.
Majoritatea CEA au susținut public conceptul unei Rezerve Federale independente; cea mai notabilă excepție a fost CEA lui Truman, care, sub conducerea președintelui Leon Keyserling, s-a opus Acordului dintre Trezorerie și Rezerva Federală din 1951. Deși ulterior au fost deseori frustrați de politica monetară a Rezervei Federale, în special atunci când CEA a preferat o politică mai expansionistă, CEA a încercat în mod energic să împiedice administrațiile să critice excesiv politica monetară a Rezervei Federale. CEA au considerat aceste „atacuri la adresa Fed” ca fiind contraproductive din mai multe motive. Rezerva Federală își protejează viguros aparența de independență; aceasta nu dorește să pară că cedează în fața presiunilor Congresului sau ale președintelui. Mai mult, de la începutul anilor 1980, CEA nu a dorit să submineze credibilitatea Rezervei Federale în ceea ce privește limitarea cu succes a inflației, deoarece CEA consideră că Rezerva Federală poate promova cel mai bine creșterea economică prin menținerea inflației la un nivel scăzut și stabil.
Inflația
Deși începând cu 1980 CEA a fost de acord că politica monetară este principalul factor determinant pe termen lung al inflației, CEA anterioare au avut o varietate de opinii cu privire la metodele de prevenire a inflației. CEA al lui Truman susținea că o lipsă de ofertă în sectoare specifice, mai degrabă decât o cerere agregată excesivă, era cauza de bază a inflației; acesta a recomandat controale selective ale prețurilor și salariilor mai degrabă decât o politică monetară contracționistă pentru a reduce inflația.
O problemă percepută în anii 1950 și 1960 a fost aceea că prețurile administrate și inflația de tip „cost-push” au determinat creșterea inflației înainte ca economia să ajungă la ocuparea deplină a forței de muncă. CEA al lui Eisenhower a folosit o politică de îndemn, făcând apel la o restrângere voluntară, cu afaceri și muncă împărțind responsabilitatea pentru obținerea stabilității prețurilor. CEA-ul lui Kennedy-Johnson a formulat indicii orientativi privind prețurile salariale care au oferit un aspect cantitativ pentru îndemnul său; acești indicatori orientativi s-au prăbușit atunci când cererea agregată a crescut prea repede.
CeA al președintelui Nixon s-a confruntat cu provocarea de a concepe o politică de reducere a inflației fără a provoca o recesiune majoră. CEA a recomandat utilizarea politicii monetare și fiscale pentru a reduce treptat creșterea cererii agregate. Cu toate acestea, inflația nu a încetinit, chiar dacă națiunea a trecut printr-o recesiune. Scăderea lentă a inflației a dus la formularea de către administrația Nixon a „Noii Politici Economice” în august 1971, care a suspendat convertibilitatea dolarului în aur și a instituit o înghețare cuprinzătoare temporară a salariilor și prețurilor. CEA al lui Nixon, care inițial s-a opus impunerii de controale obligatorii ale salariilor și prețurilor, avea să-și petreacă o mare parte din următorii trei ani ajutând la asigurarea unei tranziții ordonate de la această înghețare. CEA-urile ulterioare, cu excepția CEA-ului lui Carter, nu au considerat politicile privind salariile și prețurile ca fiind un instrument viabil în prevenirea inflației.
În timpul anilor 1960, CEA-ul Kennedy-Johnson credea că relația dintre inflație și șomaj (curba lui Phillips) era relativ plată la rate ale șomajului mai mari de patru procente; rate mai mici ale șomajului erau asociate cu rate mai mari ale inflației. Începând din 1969, CEA, cu excepția CEA lui Carter, au utilizat o teorie a ratei naturale a inflației. Teoria ratei naturale indică faptul că nu există un compromis permanent între inflație și șomaj; în schimb, economia tinde să se îndrepte spre un anumit nivel al șomajului, numit adesea rata naturală a șomajului sau rata șomajului de ocupare deplină a forței de muncă. Atât Nixon, cât și Ford CEA au considerat că rata naturală a șomajului a crescut de la începutul anilor 1960, dar, din motive politice, CEA a fost reticent în a renunța la ținta de 4% stabilită în 1962. În cele din urmă, în 1977, CEA a scris că rata șomajului în condiții de ocupare deplină a forței de muncă a crescut la cel puțin 4,9% din cauza schimbărilor demografice; este posibil ca alți factori să o fi ridicat la 5,5%. Între 1981 și 1996, CEA a considerat, în general, că rata naturală a șomajului a fost de aproximativ 6%. În a doua jumătate a anilor 1990, și-a redus estimarea deoarece șomajul a scăzut fără ca inflația să crească. Atât ultimul raport redactat de CEA al lui Clinton (2001), cât și cel mai recent raport redactat de CEA al lui Bush (2004) consideră că rata naturală a șomajului este în prezent de aproximativ 5 la sută.
Rolul și influența în evoluție
CeA a avut cea mai mare influență în influențarea politicii economice atunci când președintele său a reușit să dezvolte o relație excelentă cu președintele; printre exemple se numără Walter Heller cu președintele Kennedy și Alan Greenspan cu președintele Ford. CEA au fost rareori în dezacord cu președintele sau cu personalul său în public, chiar dacă au pierdut multe bătălii. Adesea, aceștia nici măcar nu menționează în rapoartele lor anuale politicile cu care nu sunt de acord. În cazul în care dezacordurile sunt suficient de grave, membrii au preferat să demisioneze în liniște. O excepție notabilă a avut loc atunci când certurile publice ale lui Martin Feldstein cu personalul Casei Albe cu privire la politica bugetară în 1983 și 1984 au redus influența CEA; în 1984, personalul Casei Albe a lui Reagan a luat în considerare desființarea CEA.
De-a lungul timpului, tot mai multe departamente și agenții au angajat economiști profesioniști, erodând astfel „monopolul” expertizei economice deținut cândva de CEA la Casa Albă și în ramura executivă. În plus, fiecare administrație adoptă o organizare diferită pentru procesul decizional și pentru fluxul de informații; aceste diferențe organizaționale pot afecta impactul CEA asupra formulării politicilor economice. De exemplu, președintele Clinton a înființat un Consiliu Economic Național (NEC) pentru a coordona politicile economice în cadrul administrației sale. Laura Tyson, prima președintă a CEA a lui Clinton, a demisionat pentru a deveni director al NEC; unii au interpretat această mișcare ca indicând faptul că această din urmă poziție era mai influentă în ceea ce privește afectarea politicii economice. Președintele Bush a continuat cu NEC.
CCEA își păstrează influența asupra principalului său constituent – președintele – deoarece nu reprezintă un anumit sector sau departament. Se poate concentra pe oferirea de consultanță economică pentru a promova utilizarea stimulentelor în vederea obținerii eficienței economice și a creșterii economice.
Lecturi suplimentare
Raporturile anuale ale CEA documentează schimbările de gândire în „mainstream economics.”
Bibliotecile prezidențiale conțin multe dosare ale CEA și ale membrilor săi individuali. Mulți foști membri au scris articole și cărți în care reflectă despre experiențele lor. S-au scris multe despre ideile și politicile implicate în elaborarea unor politici economice specifice. Lucrările enumerate mai jos constituie doar o mică parte dintr-o literatură vastă; am ales literatura care mi s-a părut cea mai utilă pentru a înțelege rolul Consiliului Consilierilor Economici în consilierea președintelui cu privire la politicile economice.
Bailey, Stephen. Congresul face o lege: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Lucrarea lui Bailey rămâne studiul definitiv în ceea ce privește dezbaterile legislative care au dus la Employment Act of 1946.
DeLong, J. Bradford. „Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946”. Journal of Economic Perspectives 10, nr. 3 (1996): 41-53. DeLong plasează ideile și influența CEA într-un context mai larg al schimbării opiniilor profesiei cu privire la stabilizarea economică.
Feldstein, Martin. „American Economic Policy in the 1980s: A Personal View”. În American Economic Policy in the 1980s, editat de Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein a fost președintele CEA (1982-1984); a intrat adesea în conflict cu alți membri ai personalului Casei Albe.
Goodwin, Craufurd, editor. Exortare și controale: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Autorii eseurilor au folosit pe larg documente din bibliotecile prezidențiale și interviuri cu mulți economiști care au participat la elaborarea politicilor privind prețurile salariale.
Hargrove, Edwin C. și Samuel A. Morley, editori. The President and the Council of Economic Advisers (Președintele și Consiliul consilierilor economici): Interviuri cu președinții CEA. Boulder: Westview Press, 1984. Editorii au intervievat nouă dintre primii zece președinți ai CEA (Edwin Nourse murise deja). În plus față de interviuri, editorii au inclus un eseu introductiv care rezumă temele majore ale interviurilor.
Herren, Robert Stanley. „The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.” Journal of Economics 24, nr. 2 (1998): 49-62. Acest articol discută modul în care diferiți consilieri pentru ocuparea forței de muncă (CEA) au privit dispoziția privind „ocuparea maximă a forței de muncă” din Legea privind ocuparea forței de muncă din 1946.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag și Laura D. Tyson. „The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration” (Procesul de elaborare a politicilor economice în timpul administrației Clinton). În American Economic Policy in the 1990s, editat de Jeffrey Frankel și Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson a fost președintele CEA (1993-1995). Autorii discută pe scurt încercările de coordonare a politicii economice înainte de administrația Clinton. Autorii pun accentul pe activitățile Consiliului Economic Național și pe interacțiunile acestuia cu CEA.
Porter, Roger. „The Council of Economic Advisers”. În Executive Leadership in Anglo-American Systems, editat de Colin Campbell și Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter oferă un scurt istoric al evoluției rolului și funcțiilor CEA.
Saulnier, Raymond. Ani constructivi: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier a fost membru al CEA (1955-1956) și președinte (1956-1961). El oferă opiniile sale despre ideile economice ale CEA lui Eisenhower.
Schultze, Charles L. „The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics”. Journal of Economic Perspectives 10, nr. 3 (1996): 23-39. Schultze a fost președintele CEA (1977-1981).
Sobel, Robert și Bernard S. Katz, editori. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers (Repertoriu biografic al Consiliului consilierilor economici). New York: Greenwood Press, 1988. Eseurile evidențiază ideile și carierele economice ale celor patruzeci și cinci de economiști care au făcut parte din CEA între 1947 și 1985.
Stein, Herbert. Economia prezidențială: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. A treia ediție revizuită. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein a fost membru CEA (1969-1971) și președinte (1972-1974). El se concentrează asupra contextului general, inclusiv asupra sfaturilor CEA, în care președinții au formulat politicile economice.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz a fost membru CEA (1993-1995) și președinte (1995-1997). El oferă informații substanțiale cu privire la ideile care au afectat politica economică în timpul administrației președintelui Clinton.
Statele Unite, președinte. Raportul economic al președintelui. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Rapoartele începând cu 1995 sunt disponibile online la http://www.gpoaccess.gov/eop. Cel mai recent raport, precum și alte informații generale despre CEA, pot fi găsite la http://www.whitehouse.gov/cea/
Citare: Herren, Robert. „Council of Economic Advisers”. Enciclopedia EH.Net, editată de Robert Whaples. 18 august 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/