La Cina sta aggravando le tensioni con il Giappone nel Mar Cinese Orientale?

Le tensioni tra Giappone e Cina sulla disputa delle isole Senkaku/Diaoyu sono recentemente aumentate. Il Libro Bianco della Difesa del Giappone, pubblicato nel luglio 2020, ha dichiarato che la Cina ha “continuato incessantemente i tentativi di cambiare unilateralmente lo status quo con la coercizione nella zona di mare intorno alle isole Senkaku” e che “il Giappone non può accettare le azioni della Cina per aggravare la situazione”. Il tenente generale Kevin Schneider, comandante delle U.S. Forces Japan, ha dichiarato che “gli Stati Uniti sono al 100%, assolutamente fermi nel loro impegno ad aiutare il governo del Giappone con la situazione nelle Senkakus.”

Nel frattempo, un crescente coro di voci in Giappone ha chiesto al governo giapponese di cancellare la visita di stato del presidente cinese Xi Jinping in Giappone a causa della repressione dei dissidenti a Hong Kong e il comportamento aggressivo della Cina vicino alle Senkakus. La pandemia ha già costretto il rinvio dello storico vertice bilaterale di Tokyo, originariamente previsto per la primavera del 2020.

In un momento in cui le relazioni tra Stati Uniti e Cina si stanno rapidamente deteriorando, è sconcertante che Xi rischierebbe di mettere a repentaglio la sua visita di stato in Giappone, escalation di tensioni sulle isole Senkaku/Diaoyu. Mantenere lo slancio del riavvicinamento Cina-Giappone, iniziato nella primavera del 2017, servirebbe gli interessi della Cina perché una maggiore stabilità nelle relazioni Cina-Giappone potrebbe aiutare a moderare la rivalità USA-Cina. Allora, perché la Cina sembra intensificare le tensioni con il Giappone su piccoli isolotti disabitati nel Mar Cinese Orientale? Un esame più attento dei recenti sviluppi produce un quadro più complicato rispetto alla visione popolare dell’escalation unilaterale cinese.

Secondo gli osservatori giapponesi, la Cina ha aggravato le tensioni aumentando la presenza di navi della Guardia Costiera cinese (CCG) nella zona contigua delle isole Senkaku/Diaoyu. Il grafico frequentemente citato messo insieme dalla Japan Coast Guard (JCG) mostra che il numero di navi ufficiali cinesi all’interno della zona contigua è aumentato drasticamente a partire da aprile 2019. Nel periodo di 17 mesi da aprile 2019 ad agosto 2020, le navi cinesi erano all’interno della zona contigua 456 giorni su 519. Nel precedente periodo di 17 mesi, da novembre 2017 a marzo 2019, le navi cinesi erano all’interno della zona contigua 227 giorni su 516.

Questa quasi costante presenza cinese nella zona contigua, che si trova tra 12 miglia nautiche (nm) e 24 nm delle isole Senkaku/Diaoyu, è senza dubbio irritante e appare minacciosa per il Giappone. Tuttavia, la navigazione di navi straniere all’interno della zona contigua non è una violazione del diritto internazionale. Secondo l’articolo 33 della Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare, ratificata sia dalla Cina che dal Giappone, la zona contigua permette a uno Stato costiero di (a) “prevenire la violazione delle sue leggi e regolamenti doganali, fiscali, di immigrazione o sanitari nel suo mare territoriale” e (b) “punire la violazione delle suddette leggi e regolamenti commessa nel suo territorio o mare territoriale”. In altre parole, le autorità giapponesi possono intraprendere azioni nella zona contigua contro coloro che violano leggi e regolamenti all’interno del territorio e del mare territoriale del Giappone, ma la zona contigua non delimita le acque sovrane del Giappone. Pertanto, le navi straniere godono di libertà in alto mare nella zona contigua, purché non contrastino i diritti dello stato costiero per quanto riguarda la zona economica esclusiva.

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Perché la Cina sta mantenendo una presenza quasi costante della guardia costiera nella zona contigua delle isole Senkaku/Diaoyu? Un fattore può essere l’efficienza. I porti delle navi della CCG sono tra 180 e 270 miglia nautiche dalle isole, il che significa che ci vogliono circa 8-12 ore per fare il viaggio. Dopo che il governo giapponese ha acquistato tre delle isole nel settembre 2012, la Cina si è mossa per sfidare il controllo amministrativo del Giappone su questo territorio entrando regolarmente nel mare territoriale. Per intraprendere questa missione, sarebbe più efficiente per le navi cinesi soffermarsi nella zona contigua o nelle sue vicinanze per molti giorni e da lì fare ingresso nelle acque territoriali piuttosto che fare la spola tra la costa cinese e le isole. Inoltre, la modernizzazione delle navi del CCG può facilitare la permanenza all’interno o vicino alla zona contigua per un lungo periodo di tempo.

Un’altra spiegazione della presenza nella zona contigua può essere la deterrenza e la prevenzione delle crisi.

Mantenendo una presenza regolare di navi nella zona contigua, il CCG può scoraggiare il comportamento provocatorio di attori non governativi, compresi gli attivisti della Cina continentale, Taiwan e Hong Kong e del Giappone. Ci sono infatti molte voci e casi confermati di attivisti civili cinesi costretti a non avvicinarsi alle isole contese. Mentre la presenza del CCG nella zona contigua può suggerire un’ulteriore “salami-slicing” cinese nel Mar Cinese Orientale, può anche rappresentare una fase più “professionalizzata” della competizione nella zona grigia e della gestione delle dispute sulla sovranità, in cui il governo centrale ha un controllo più preciso della situazione, impedendo la creazione di problemi da parte di attori civili che potrebbero minare gli interessi e la politica nazionale.

Inoltre, il modo in cui il JCG presenta i suoi dati può dare un quadro fuorviante dell’attività cinese vicino alle isole. Rappresentando il numero giornaliero di navi cinesi presenti al mese nella zona contigua, il grafico ampiamente citato del JCG potrebbe dare l’impressione che oltre un centinaio di diverse navi cinesi siano state in questa zona.

Se si prendessero i dati dei rapporti in lingua giapponese del JCG e si creasse un grafico a barre che mostrasse il numero di navi cinesi nella zona contigua al giorno, allora ciò che diventa chiaro è la costanza della presenza cinese, non un aumento del numero di navi. I picchi periodici del numero di navi nel grafico sottostante indicano una rotazione delle navi CCG che mantengono una presenza nella zona contigua.

Mentre questa presenza costante è preoccupante per il Giappone, l’indicatore più saliente è il numero di pattugliamenti cinesi (non il numero di navi) all’interno del mare territoriale delle isole, che il Giappone vede come una violazione esplicita della sua sovranità territoriale. Il grafico qui sotto, che rappresenta questi pattugliamenti all’interno delle acque territoriali da settembre 2012 ad agosto 2020, mostra che c’è stata una stabilizzazione di questi pattugliamenti tra uno e tre al mese piuttosto che una escalation. Dall’ottobre 2013, ci sono stati solo tre mesi in cui i pattugliamenti CCG nelle acque territoriali hanno superato i tre: sei nell’agosto 2016, quattro nel maggio 2019 e cinque nel luglio 2020. Questi casi specifici sono spiegati di seguito.

Secondo gli osservatori giapponesi, un altro segno di escalation cinese è stato il pedinamento di un peschereccio giapponese che operava all’interno delle acque territoriali delle isole Senkaku/Diaoyu all’inizio di maggio 2020. Anche se il JCG ha inizialmente riferito che questo comportamento di pedinamento era senza precedenti, il JCG ha poi corretto la dichiarazione dicendo che le navi cinesi avevano seguito le barche giapponesi all’interno delle acque territoriali in quattro occasioni precedenti dal 2013. Un altro caso di pedinamento di barche giapponesi da parte della CCG si è verificato all’inizio di luglio, rafforzando l’interpretazione dell’escalation cinese. Nell’aprile 2013, navi ufficiali cinesi e del JCG hanno seguito imbarcazioni che trasportavano nazionalisti giapponesi per impedire loro di sbarcare sulle isole. I casi più recenti di pedinamento cinese di barche giapponesi, tuttavia, richiede un’analisi degli interessi di pesca locali giapponesi, nonché delle attività nazionaliste.

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La regolare presenza del CCG vicino alle isole Senkaku/Diaoyu dopo il settembre 2012 ha scoraggiato i pescherecci giapponesi dall’operare nella zona, soprattutto all’interno del mare territoriale. Secondo alcuni rapporti dei media, il JCG ha anche avvertito le barche giapponesi di non provocare le navi statali cinesi pescando vicino alle isole. In altre parole, dopo la crisi di nazionalizzazione delle isole del settembre 2012, i pescherecci giapponesi hanno teso ad astenersi dal pescare all’interno delle acque territoriali delle isole contese. Allo stesso tempo, l’accordo di pesca tra Giappone e Taiwan concluso nell’aprile 2013 ha fatto arrabbiare gli interessi di pesca di Okinawa, soprattutto quelli delle isole Yaeyama, perché la concorrenza di Taiwan ha ridotto il pescato disponibile. La combinazione degli accordi di pesca Giappone-Cina del 1997 e Giappone-Taiwan del 2013 che permettono ai pescherecci cinesi e taiwanesi di operare in una vasta area che circonda le isole Senkaku/Diaoyu, ad eccezione del mare territoriale, ha messo economicamente a dura prova i pescatori giapponesi locali.

Con il risentimento crescente tra gli interessi di pesca di Yaeyama, un pescatore della città di Ishigaki ha iniziato nell’ottobre 2017 a parlare apertamente di catturare il pesce vicino ai Senkaku e utilizzare tale pesce come “marchio” per aumentare le vendite. Anche un politico locale nazionalista, questo pescatore ha dichiarato di voler monitorare le navi CCG. Alla fine di maggio 2019, la sua barca è entrata nel mare territoriale delle Senkaku, facendo sì che due navi CCG la seguissero e si allontanassero dai pattugliamenti di routine all’interno delle acque territoriali. Di conseguenza, il conteggio delle entrate di pattugliamento CCG per maggio 2019 è salito a quattro. Dopo questo incidente, il pescatore di Ishigaki ha detto ai giornalisti locali che la nave JCG che si era mossa verso la sua barca ha usato un altoparlante per istruirlo a non provocare le navi ufficiali cinesi. Poco dopo il governatore di Okinawa Denny Tamaki ha detto alla stampa che i pescherecci dovrebbero astenersi dall’intraprendere azioni provocatorie quando le navi della Guardia Costiera cinese sono nelle vicinanze. L’assemblea della città di Ishigaki ha poi approvato una risoluzione che critica il governatore per aver minato gli interessi territoriali del Giappone.

All’inizio di maggio 2020, un uomo dell’isola di Yonaguni che gestisce una società di pesca sportiva ha deciso di andare nelle acque territoriali Senkaku/Diaoyu. Poiché la sua attività turistica si era prosciugata a causa di COVID-19, voleva pescare all’interno delle acque territoriali. Questa azione ha portato due navi del CCG a seguire la barca Yonaguni per un periodo di due giorni. Poi, il 20 giugno, un peschereccio con base a Ishigaki, accompagnato da una barca della rete televisiva nazionalista Channel Sakura, è partito per le isole Senkaku e il giorno dopo ha pescato nelle acque territoriali. Per circa quattro ore, quattro navi del CCG hanno monitorato le barche giapponesi rimanendo nella zona contigua. Le navi cinesi hanno fatto il loro pattugliamento all’interno delle acque territoriali dopo che le navi giapponesi sono tornate a Ishigaki il 22 giugno. Il JCG ha dichiarato che le navi della guardia costiera cinese non si sono avvicinate alle due barche giapponesi. Lo stesso giorno in cui le barche sono tornate al Tonoshiro Fishing Port di Ishigaki, l’assemblea della città di Ishigaki ha approvato una risoluzione per cambiare il nome della zona che comprende i Senkaku da “Tonoshiro” a “Tonoshiro Senkaku”. Questa azione ha provocato proteste sia dalla Cina che da Taiwan.

Con le tensioni in aumento, tre barche di Ishigaki hanno navigato nel mare territoriale Senkaku/Diaoyu per pescare all’inizio di luglio. Questo ha spinto due navi del CCG a seguire le barche all’interno delle acque territoriali per quattro giorni consecutivi, e le navi del JCG si sono spostate tra le navi del CCG e le barche da pesca giapponesi per evitare un alterco. Durante questo scontro, le navi della CCG sono rimaste ininterrottamente nelle acque territoriali per oltre 39 ore, il periodo più lungo dalla nazionalizzazione del settembre 2012. Come conseguenza, c’è stato un picco nel numero di entrate di pattugliamento CCG all’interno del mare territoriale delle isole, fino a cinque nel mese di luglio 2020. I governi cinese e giapponese hanno presentato proteste reciproche attraverso i canali diplomatici. La Cina avrebbe chiesto al governo giapponese di impedire alle barche giapponesi di pescare nelle acque territoriali delle isole Diaoyu e di bloccare il cambio di nome approvato dalla città di Ishigaki. Il Giappone ha respinto vigorosamente la richiesta cinese. Il Giappone teme che Pechino stia usando questi sviluppi per indebolire il controllo giapponese sulle isole e rafforzare le sue rivendicazioni di sovranità. Ma dal punto di vista cinese, le entità locali di pesca incoraggiate dai nazionalisti giapponesi stanno provocando la Cina a rispondere per proteggere le sue rivendicazioni di sovranità.

Infine, i politici e gli analisti giapponesi sono preoccupati che la Cina usi le barche da pesca cinesi come uno strumento di “salami-slicing” per minare la sovranità territoriale del Giappone. Nell’agosto 2016, dopo la revoca della moratoria stagionale della Cina sulla pesca, una flotta di circa 200-300 pescherecci cinesi a strascico ha navigato vicino alla zona delle isole Senkaku/Diaoyu accompagnata da navi CCG. Le navi del CCG hanno manovrato dentro e fuori le acque territoriali, suggerendo che stavano controllando i pescherecci cinesi. Questo comportamento ha suscitato in Giappone la preoccupazione che la Cina stesse usando i pescherecci insieme alle navi CCG per indebolire il controllo amministrativo del Giappone. Anche se una spiegazione definitiva di questo episodio non è venuta alla luce, la Cina potrebbe aver segnalato la sua ostilità al primo ministro Abe Shinzo, che in quel momento aveva utilizzato vari forum internazionali per criticare le attività della Cina nel Mar Cinese Meridionale.

Dopo che Abe si è mosso per migliorare le relazioni con la Cina decidendo di inviare il segretario generale del Partito Liberale Democratico Nikai Toshihiro al Belt and Road Forum di maggio 2017 a Pechino, lo sciame di pescherecci cinesi alle isole Senkaku/Diaoyu non si è più verificato nell’agosto 2017, 2018 e 2019. Il 3 agosto 2020, tuttavia, il quotidiano nazionalista giapponese Sankei Shimbun ha riferito che la Cina aveva indicato che una grande flottiglia di pescherecci cinesi sarebbe andata alle isole Senkaku dopo la fine del divieto di pesca stagionale e il Giappone non aveva il diritto di fermarla. In una conferenza stampa il giorno dopo, il ministro degli Esteri Motegi Toshimitsu ha negato che il governo giapponese abbia ricevuto tale “preavviso” dalla Cina. Tuttavia, il governo giapponese sembrava abbastanza preoccupato da usare i canali diplomatici per chiedere alla Cina di evitare una situazione di imbarcazioni da pesca cinesi che si avvicinano alla zona delle Senkaku. Il Giappone avrebbe avvertito la Cina che se i pescherecci cinesi fossero arrivati in gran numero, le relazioni tra Giappone e Cina sarebbero state distrutte. Mentre non è chiaro se il messaggio diplomatico giapponese fosse dietro questo, i funzionari locali cinesi hanno avvertito i pescatori cinesi di stare lontani dalle acque contese dopo la revoca del divieto di pesca estivo. Come risultato, Cina e Giappone hanno evitato una crisi nelle relazioni bilaterali.

Anche se il Giappone deve rimanere vigile sulla protezione dei suoi interessi territoriali, Tokyo dovrebbe evitare di gonfiare la minaccia cinese e dovrebbe continuare a lavorare con Pechino per evitare crisi e la militarizzazione della questione delle isole Senkaku/Diaoyu. Una delle importanti eredità di Abe è la sua partnership pragmatica con Xi per migliorare le relazioni Giappone-Cina dalla primavera del 2017. Coerentemente con i quattro principi del novembre 2014 che Cina e Giappone hanno forgiato per migliorare le relazioni bilaterali, entrambi i paesi dovrebbero fare attenzione ad evitare incidenti e comportamenti escalativi riguardanti le isole Senkaku/Diaoyu che disfino questa eredità di Abe. In un momento di intensificazione della competizione e del conflitto tra Stati Uniti eIn un momento di intensificazione della competizione e del conflitto tra Stati Uniti e Cina, promuovere il riavvicinamento tra Giappone e Cina andando avanti con la prevista visita di stato di Xi in Giappone contribuirà alla pace e alla stabilità nella regione Asia-Pacifico.

Mike Mochizuki è titolare della cattedra di relazioni tra Giappone e Stati Uniti in memoria di Gaston Sigur alla George Washington University.

Jiaxiu Han è uno studente di master in studi asiatici e un assistente di ricerca alla Elliott School of International Affairs della George Washington University.