Consiglio dei consiglieri economici

Robert Stanley Herren, North Dakota State University

“Il Consiglio dei consiglieri economici è stato istituito dall’Employment Act del 1946 per fornire al presidente un’analisi economica obiettiva e consigli sullo sviluppo e l’attuazione di una vasta gamma di questioni di politica economica nazionale e internazionale” (Economic Report of the President 2001: 257). Sebbene sia stato il risultato più duraturo e importante dell’Employment Act del 1946, il Council of Economic Advisers (CEA) non è stato l’obiettivo principale della legislazione. Con la fine della seconda guerra mondiale, molti temevano che gli Stati Uniti sarebbero tornati ad essere un’economia depressa. Molti sentivano che gli Stati Uniti avevano la capacità, attraverso una politica fiscale discrezionale, di prevenire un tale crollo economico, ma avevano bisogno di una legislazione che costringesse il governo federale a promuovere una continua prosperità economica. Così, gli economisti keynesiani al governo convinsero i loro alleati al Congresso a introdurre la legge sulla piena occupazione del 1945. Poiché i critici pensavano che la legislazione proposta avrebbe portato ad una maggiore inflazione, la legislazione finale (Employment Act del 1946) includeva vaghi obiettivi di “massima produzione e occupazione coerenti con la stabilità dei prezzi.”

Né il Congresso né il presidente Truman possedevano una visione chiara riguardo allo scopo del Consiglio dei consulenti economici (CEA) composto da tre membri. Il presidente Truman complicò i primi anni del CEA nominando tre persone (Edwin Nourse, presidente; Leon Keyserling, vicepresidente; e John D. Clark) che avevano opinioni diverse riguardo allo scopo e alle politiche economiche del CEA. Nourse preferiva che la CEA fornisse consigli economici imparziali al presidente e che evitasse il processo politico; per esempio, non credeva che fosse appropriato che i membri della CEA partecipassero alle audizioni del Congresso. Keyserling, che venne a Washington negli anni ’30 per lavorare nell’amministrazione del presidente Franklin Roosevelt, voleva partecipare al processo politico essendo un forte sostenitore del programma economico del presidente. Il battibecco continuò fino a quando Nourse si dimise, e Keyserling divenne il secondo presidente della CEA nel 1949.

Durante i primi mesi dell’amministrazione Eisenhower, ci fu un sostanziale dibattito se la forma a tre membri della CEA dovesse continuare. I critici della CEA di Truman notarono che non sempre parlava con una voce unificata; più dannosa era la convinzione che Keyserling fosse diventato un partigiano democratico nella sua vigorosa difesa delle iniziative presidenziali. Il presidente Eisenhower voleva mantenere la CEA in qualche forma perché apprezzava ricevere consigli esperti dal suo staff. Scelse Arthur Burns per presiedere il suo primo CEA e per riorganizzare il CEA. Burns mantenne tre membri ma eliminò la posizione di vicepresidente per rendere chiaro che il presidente controllava il CEA; questa struttura esiste ancora.

Il Council of Economic Advisers, composto da tre membri, ha continuamente fornito consigli economici professionali ai presidenti, che hanno nominato al CEA molti importanti economisti mainstream, compresi diversi destinatari del premio Nobel per l’economia. Il suo staff è rimasto piccolo, tra le 25 e le 30 persone, tra cui economisti senior (di solito in congedo dalle università), economisti junior (più spesso studenti laureati), e diversi statistici permanenti. La stesura del suo rapporto economico annuale fornisce al CEA l’opportunità di spiegare la logica economica dei programmi economici di un’amministrazione.

Promuovere la crescita economica

Ogni Consiglio dei Consulenti Economici ha sottolineato l’importanza di adottare politiche per assicurare un alto tasso di crescita economica. I CEA sono stati sostenitori all’interno delle amministrazioni per enfatizzare la crescita economica come priorità nazionale. I CEA hanno avuto più successo nel promuovere la crescita economica sostenendo costantemente politiche microeconomiche per promuovere la concorrenza e far funzionare meglio i mercati. Poiché sostengono che il libero commercio internazionale migliora la crescita economica di una nazione, i CEA hanno sostenuto gli sforzi presidenziali per attuare politiche che avrebbero portato a un commercio più aperto tra le nazioni. Gli ex membri del CEA hanno spesso notato che gran parte del loro tempo e dello staff si occupava di politiche microeconomiche, spesso per fornire argomenti contro proposte mal concepite provenienti da altre parti dell’amministrazione o dal Congresso. Il CEA di Clinton ha descritto bene questa funzione: “La missione del Consiglio all’interno dell’Ufficio Esecutivo del Presidente è unica: serve come tenace sostenitore delle politiche che facilitano il funzionamento del mercato e che sottolineano l’importanza degli incentivi, dell’efficienza, della produttività e della crescita a lungo termine. …Il Consiglio è stato anche importante nell’aiutare ad eliminare proposte che sono sconsigliate o inattuabili, proposte che non possono essere supportate dai dati economici esistenti, e proposte che potrebbero avere conseguenze dannose per l’economia” (Economic Report of the President 1996:11).

Anche se i CEA di entrambe le amministrazioni democratiche e repubblicane hanno dato consigli simili riguardo alle politiche microeconomiche e di commercio internazionale, non hanno concordato su come usare la politica fiscale per aumentare la crescita del prodotto reale potenziale. I CEA repubblicani, in particolare nelle amministrazioni Reagan e Bush, hanno raccomandato aliquote fiscali marginali più basse per aumentare lo sforzo lavorativo, il risparmio e gli investimenti. I CEA democratici hanno generalmente pensato che tali effetti sono piccoli. Per esempio, il CEA di Clinton ha difeso vigorosamente l’aumento delle aliquote fiscali marginali imposte dall’Omnibus Budget Reconciliation Act del 1993. Ha sostenuto, come altri CEA democratici, che un aumento delle aliquote fiscali marginali non avrebbe influenzato negativamente la crescita economica perché non avrebbe ridotto significativamente lo sforzo lavorativo, il risparmio e gli investimenti.

Politiche fiscali e cicli economici

L’Employment Act del 1946 si è concentrato sull’uso della politica fiscale discrezionale per prevenire un’altra Grande Depressione. I CEA hanno contribuito a convincere i presidenti durante le recessioni a non aumentare le aliquote fiscali o a ridurre le spese del governo nel tentativo di bilanciare il bilancio. Questo sforzo è iniziato all’inizio della storia del CEA con le recessioni del 1948-1949 e del 1953-1954 perché sia il CEA di Truman che quello di Eisenhower accettarono l’idea che i bilanci dovessero essere bilanciati durante il ciclo economico, piuttosto che annualmente.

Anche se era facile evitare di usare la politica fiscale restrittiva durante una recessione economica, era più difficile sapere quando sostenere la politica fiscale espansiva. Per esempio, molti hanno criticato l’amministrazione Eisenhower per non essersi mossa più aggressivamente nell’uso della politica fiscale per stimolare la domanda aggregata tra il 1958 e il 1960. Il CEA di Eisenhower, tuttavia, non ha mai trovato un momento appropriato per raccomandare un taglio delle tasse. Ha percepito che l’economia era troppo forte nel 1958 per giustificare una domanda aggiuntiva. Vide il rallentamento economico nel 1959 essere causato da un disturbo dell’offerta (un lungo sciopero dell’acciaio) piuttosto che da una mancanza di domanda aggregata. Il timore nel 1960 era che qualsiasi potenziale legislazione fiscale, promulgata durante un anno di elezioni presidenziali, avrebbe contenuto troppe disposizioni che avrebbero influenzato negativamente la crescita economica a lungo termine.

Il più famoso successo della CEA nell’uso della politica fiscale discrezionale si verificò durante gli anni ’60. Il presidente Kennedy nominò Walter Heller come suo primo presidente. Heller, insieme a Kermit Gordon e James Tobin, formò la CEA più keynesiana di sempre. Essi pensavano che la disoccupazione potesse essere ridotta dall’attuale livello del sette per cento al quattro per cento senza aumentare l’inflazione. Nel suo rapporto del 1962, il CEA fissò esplicitamente il quattro per cento di disoccupazione come obiettivo intermedio per il tasso di disoccupazione di piena occupazione. L’eccellente rapporto di Heller con il presidente Kennedy permise al CEA di promuovere con successo il credito d’imposta sugli investimenti (1962) e la riduzione delle aliquote fiscali marginali per il reddito personale (1964); quest’ultima legislazione era principalmente progettata per aumentare la domanda dei consumatori.

Tuttavia anche questo successo dimostrò il lungo periodo di tempo necessario per attuare la politica fiscale. Più tardi negli anni ’60, durante l’amministrazione del presidente Johnson, la domanda aggregata aumentò più velocemente del previsto a causa dell’aumento della spesa pubblica derivante sia dalle spese militari in Vietnam che dalla creazione di molti nuovi programmi governativi. Per prevenire l’inflazione la CEA raccomandò un aumento delle tasse. Il presidente Johnson non accettò immediatamente questo consiglio; alla fine propose e ottenne una sovrattassa (1968) che era troppo poco e troppo tardi per prevenire l’aumento dell’inflazione.

Con il tempo, c’è stata una crescente consapevolezza che il processo politico riduce le opportunità per la tempestiva attuazione di politiche fiscali discrezionali. Inoltre, un lungo e variabile ritardo nell’efficacia (impatto), combinato con l’incertezza nella grandezza dei moltiplicatori della politica fiscale, indebolisce ulteriormente le ragioni della politica fiscale discrezionale nel ridurre le fluttuazioni cicliche. Invece, i CEA hanno sottolineato l’importanza di rafforzare gli aspetti stabilizzanti automatici del sistema fiscale.

Politica monetaria

Mentre la politica fiscale ha perso importanza come strumento anticiclico, la politica monetaria è diventata relativamente più importante. Il CEA non influenza direttamente la politica monetaria, ma comunica regolarmente con la Federal Reserve nel tentativo di fornirle la sua visione dell’economia. È l’unico qualificato per spiegare le conseguenze economiche della politica monetaria al presidente e allo staff della Casa Bianca.

La maggior parte dei CEA hanno sostenuto pubblicamente il concetto di una Federal Reserve indipendente; l’eccezione più notevole fu il CEA di Truman, che sotto la presidenza di Leon Keyserling si oppose all’accordo tra Tesoro e Federal Reserve del 1951. Anche se in seguito sono stati spesso frustrati dalla politica monetaria della Federal Reserve, in particolare quando i CEA preferivano una politica più espansiva, i CEA hanno cercato vigorosamente di impedire alle amministrazioni di criticare eccessivamente la politica monetaria della Federal Reserve. I CEA vedevano tale “Fed-bashing” come controproducente per diverse ragioni. La Federal Reserve protegge vigorosamente l’apparenza della sua indipendenza; non vuole sembrare che ceda alle pressioni del Congresso o del presidente. Inoltre, dall’inizio degli anni ’80, il CEA non ha voluto minare la credibilità della Federal Reserve nel contenere con successo l’inflazione, perché i CEA credono che la Federal Reserve possa promuovere al meglio la crescita economica mantenendo l’inflazione bassa e stabile.

Inflazione

Anche se dal 1980 i CEA hanno concordato che la politica monetaria è il principale determinante di lungo periodo dell’inflazione, i CEA precedenti hanno avuto una varietà di opinioni sui metodi per prevenire l’inflazione. Il CEA di Truman sosteneva che una mancanza di offerta in settori specifici, piuttosto che un eccesso di domanda aggregata, era la causa di fondo dell’inflazione; raccomandava controlli selettivi dei prezzi e dei salari piuttosto che una politica monetaria restrittiva per ridurre l’inflazione.

Un problema percepito durante gli anni ’50 e ’60 era che i prezzi amministrati e l’inflazione da spinta dei costi causavano un aumento dell’inflazione prima che l’economia potesse raggiungere la piena occupazione. Il CEA di Eisenhower usò una politica di esortazione, facendo appello alla moderazione volontaria con le imprese e il lavoro che condividevano la responsabilità per ottenere la stabilità dei prezzi. Il CEA di Kennedy-Johnson formulò degli indicatori dei prezzi salariali che fornivano un aspetto quantitativo alla sua esortazione; questi indicatori si sgretolarono quando la domanda aggregata crebbe troppo velocemente.

Il CEA del presidente Nixon affrontò la sfida di ideare una politica per ridurre l’inflazione senza causare una grande recessione. Il CEA raccomandò di usare la politica monetaria e fiscale per ridurre gradualmente la crescita della domanda aggregata. Tuttavia, l’inflazione non rallentò anche se la nazione attraversò una recessione. Il lento calo dell’inflazione portò l’amministrazione Nixon a formulare la “Nuova Politica Economica” nell’agosto 1971, che sospese la convertibilità del dollaro in oro e istituì un temporaneo congelamento globale dei salari e dei prezzi. Il CEA di Nixon, che inizialmente si oppose all’imposizione di controlli obbligatori su salari e prezzi, avrebbe trascorso gran parte dei tre anni successivi aiutando a fornire una transizione ordinata dal congelamento. I CEA successivi, con l’eccezione del CEA di Carter, non considerarono le politiche salariali e dei prezzi uno strumento valido per prevenire l’inflazione.

Durante gli anni ’60, i CEA Kennedy-Johnson credevano che la relazione tra inflazione e disoccupazione (la curva di Phillips) fosse relativamente piatta a tassi di disoccupazione superiori al quattro per cento; tassi di disoccupazione inferiori erano associati a tassi di inflazione più alti. Dal 1969, i CEA, ad eccezione del CEA di Carter, hanno usato una teoria del tasso naturale di inflazione. La teoria del tasso naturale indica che non c’è un compromesso permanente tra inflazione e disoccupazione; invece l’economia tende a muoversi verso un dato livello di disoccupazione spesso definito tasso naturale di disoccupazione o tasso di disoccupazione di piena occupazione. I CEA di Nixon e Ford pensavano entrambi che il tasso naturale di disoccupazione fosse aumentato dai primi anni ’60, ma per ragioni politiche il CEA era riluttante ad abbandonare l’obiettivo del 4% stabilito nel 1962. Infine, nel 1977, scrisse che il tasso di disoccupazione a pieno regime era salito almeno al 4,9% a causa dei cambiamenti demografici; altri fattori potrebbero averlo portato al 5,5%. Tra il 1981 e il 1996, la CEA pensava generalmente che il tasso naturale di disoccupazione fosse circa il 6%. Durante la seconda metà degli anni ’90, ha ridotto la sua stima perché la disoccupazione è scesa senza che l’inflazione aumentasse. Sia l’ultimo rapporto scritto dal CEA di Clinton (2001) che il più recente scritto dal CEA di Bush (2004) considerano il tasso naturale di disoccupazione attualmente intorno al 5%.

Evoluzione del ruolo e dell’influenza

Il CEA è stato più influente nell’influenzare la politica economica quando il suo presidente è stato capace di sviluppare un eccellente rapporto con il presidente; gli esempi includono Walter Heller con il presidente Kennedy e Alan Greenspan con il presidente Ford. I CEA sono stati raramente in disaccordo con il presidente o il suo staff in pubblico, anche se hanno perso molte battaglie. Spesso non menzionano nemmeno le politiche con cui sono in disaccordo nei loro rapporti annuali. Se i disaccordi sono abbastanza seri, i membri hanno preferito dimettersi in silenzio. Una notevole eccezione si è verificata quando la faida pubblica di Martin Feldstein con lo staff della Casa Bianca riguardo alla politica di bilancio nel 1983 e 1984 ha ridotto l’influenza del CEA; nel 1984 lo staff della Casa Bianca di Reagan ha considerato di porre fine al CEA.

Con il tempo più dipartimenti e agenzie hanno assunto economisti professionisti, erodendo così il “monopolio” della competenza economica una volta detenuto dal CEA nella Casa Bianca e nel ramo esecutivo. Inoltre, ogni amministrazione adotta un’organizzazione diversa per il suo processo decisionale e il flusso di informazioni; queste differenze organizzative possono influenzare l’impatto del CEA sulla formulazione delle politiche economiche. Per esempio, il presidente Clinton ha istituito un Consiglio economico nazionale (NEC) per coordinare le politiche economiche all’interno della sua amministrazione. Laura Tyson, il primo presidente del CEA di Clinton, si dimise per diventare direttore del NEC; alcuni interpretarono questa mossa come se indicasse che quest’ultima posizione era più influente nell’influenzare la politica economica. Il presidente Bush ha continuato il NEC.

Il CEA mantiene l’influenza con il suo principale elettore – il presidente – perché non rappresenta un settore o un dipartimento specifico. Può concentrarsi sul fornire consigli economici per promuovere l’uso di incentivi per ottenere efficienza economica e crescita economica.

Altre letture

I rapporti annuali della CEA documentano i cambiamenti di pensiero nell'”economia tradizionale”.

Le biblioteche presidenziali contengono molti file della CEA e dei suoi singoli membri. Molti ex membri hanno scritto articoli e libri che riflettono sulle loro esperienze. C’è stato molto scritto sulle idee e le politiche coinvolte nel fare specifiche politiche economiche. Le opere elencate di seguito costituiscono solo una piccola parte di una vasta letteratura; ho scelto la letteratura che ho trovato più utile per capire il ruolo del Consiglio dei Consulenti Economici nel consigliare il Presidente sulle politiche economiche.

Bailey, Stephen. Il Congresso fa una legge: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Il lavoro di Bailey rimane lo studio definitivo sui dibattiti legislativi che portarono all’Employment Act del 1946.

DeLong, J. Bradford. “Keynesianesimo, stile Pennsylvania Avenue: Alcune conseguenze economiche dell’Employment Act del 1946”. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong colloca le idee e l’influenza della CEA in un contesto più ampio del cambiamento delle opinioni della professione riguardo alla stabilizzazione economica.

Feldstein, Martin. “La politica economica americana negli anni ’80: Un punto di vista personale”. In American Economic Policy in the 1980s, a cura di Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein fu presidente della CEA (1982-1984); spesso si scontrò con altri membri dello staff della Casa Bianca.

Goodwin, Craufurd, editor. Esortazione e controlli: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Gli autori dei saggi hanno usato ampiamente i documenti delle biblioteche presidenziali e le interviste con molti economisti che hanno partecipato allo sviluppo delle politiche dei prezzi salariali.

Hargrove, Edwin C. and Samuel A. Morley, editors. Il presidente e il Consiglio dei consulenti economici: Interviews with CEA Chairmen. Boulder: Westview Press, 1984. I redattori hanno intervistato nove dei primi dieci presidenti della CEA (Edwin Nourse era già morto). Oltre alle interviste, gli editori hanno incluso un saggio introduttivo che riassume i temi principali delle interviste.

Herren, Robert Stanley. “Il punto di vista del Consiglio dei consulenti economici sul tasso di disoccupazione a pieno impiego: 1962-1998.” Journal of Economics 24, no. 2 (1998): 49-62. Questo articolo discute come i vari CEA hanno visto la disposizione di “massima occupazione” dell’Employment Act del 1946.

Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, e Laura D. Tyson. “Il processo di elaborazione della politica economica durante l’amministrazione Clinton”. In American Economic Policy in the 1990s, a cura di Jeffrey Frankel e Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson è stato presidente della CEA (1993-1995). Gli autori discutono brevemente i tentativi di coordinare la politica economica prima dell’amministrazione Clinton. Gli autori sottolineano le attività del National Economic Council e le sue interazioni con il CEA.

Porter, Roger. “Il Consiglio dei Consulenti Economici”. In Executive Leadership in Anglo-American Systems, a cura di Colin Campbell e Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter fornisce una breve storia dell’evoluzione del ruolo e delle funzioni della CEA.

Saulnier, Raymond. Anni costruttivi: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier fu membro della CEA (1955-1956) e presidente (1956-1961). Egli fornisce il suo punto di vista sulle idee economiche del CEA di Eisenhower.

Schultze, Charles L. “The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics.” Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze è stato presidente del CEA (1977-1981).

Sobel, Robert e Bernard S. Katz, editori. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. I saggi sottolineano le idee economiche e le carriere dei quarantacinque economisti che hanno servito nel CEA dal 1947 al 1985.

Stein, Herbert. Economia presidenziale: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Terza edizione rivista. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein è stato membro della CEA (1969-1971) e presidente (1972-1974). Si concentra sul contesto generale, inclusi i consigli della CEA, in cui i presidenti hanno formulato le politiche economiche.

Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz è stato membro del CEA (1993-1995) e presidente (1995-1997). Egli fornisce informazioni sostanziali riguardo alle idee che hanno influenzato la politica economica durante l’amministrazione del presidente Clinton.

Stati Uniti, Presidente. Il rapporto economico del presidente. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. I rapporti dal 1995 sono disponibili on-line all’indirizzo http://www.gpoaccess.gov/eop. Il rapporto più recente, e altre informazioni generali sulla CEA, possono essere trovate a http://www.whitehouse.gov/cea/

Citazione: Herren, Robert. “Consiglio dei consiglieri economici”. Enciclopedia EH.Net, a cura di Robert Whaples. 18 agosto 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/