La Chine fait-elle monter les tensions avec le Japon en mer de Chine orientale ?

Les tensions entre le Japon et la Chine au sujet du différend sur les îles Senkaku/Diaoyu ont récemment augmenté. Le livre blanc sur la défense du Japon publié en juillet 2020 indique que la Chine a « poursuivi sans relâche ses tentatives de modifier unilatéralement le statu quo par la coercition dans la zone maritime autour des îles Senkaku » et que « le Japon ne peut pas accepter les actions de la Chine visant à aggraver la situation. » Le lieutenant-général Kevin Schneider, commandant des forces américaines au Japon, a déclaré que « les États-Unis sont à 100 %, absolument inébranlables dans leur engagement à aider le gouvernement du Japon avec la situation dans les Senkakus. »

En attendant, un chœur croissant de voix au Japon a appelé le gouvernement japonais à annuler la visite d’État du président chinois Xi Jinping au Japon en raison de la répression des dissidents à Hong Kong et du comportement agressif de la Chine près des Senkakus. La pandémie a déjà forcé le report du sommet bilatéral historique de Tokyo qui était initialement prévu pour le printemps 2020.

Au moment où les relations entre les États-Unis et la Chine se détériorent rapidement, il est déroutant que Xi risque de compromettre sa visite d’État au Japon en aggravant les tensions autour des îles Senkaku/Diaoyu. Maintenir l’élan du rapprochement Chine-Japon, qui a débuté au printemps 2017, servirait les intérêts de la Chine, car une plus grande stabilité dans les relations Chine-Japon pourrait contribuer à modérer la rivalité entre les États-Unis et la Chine. Alors pourquoi la Chine semble-t-elle intensifier les tensions avec le Japon au sujet de petits îlots inhabités en mer de Chine orientale ? Un examen plus approfondi des développements récents donne une image plus compliquée que la vision populaire d’une escalade chinoise unilatérale.

Selon les observateurs japonais, la Chine a aggravé les tensions en augmentant la présence des navires de la Garde côtière chinoise (GCC) dans la zone contiguë des îles Senkaku/Diaoyu. Le graphique fréquemment cité établi par la Garde côtière japonaise (GCC) montre que le nombre de navires officiels chinois à l’intérieur de la zone contiguë a augmenté de façon spectaculaire à partir d’avril 2019. Au cours de la période de 17 mois allant d’avril 2019 à août 2020, les navires chinois se sont trouvés à l’intérieur de la zone contiguë 456 jours sur 519. Au cours de la période précédente de 17 mois, de novembre 2017 à mars 2019, les navires chinois se trouvaient à l’intérieur de la zone contiguë 227 jours sur 516.

Cette présence chinoise quasi constante dans la zone contiguë, qui se situe entre 12 milles marins (nm) et 24 nm des îles Senkaku/Diaoyu, est sans doute irritante et semble menaçante pour le Japon. Néanmoins, la navigation de navires étrangers dans la zone contiguë ne constitue pas une violation du droit international. Selon l’article 33 de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, ratifiée par la Chine et le Japon, la zone contiguë permet à un État côtier de (a) « prévenir les infractions à ses lois et règlements douaniers, fiscaux, sanitaires ou d’immigration dans sa mer territoriale » et (b) « punir les infractions aux lois et règlements susmentionnés commises sur son territoire ou dans sa mer territoriale ». En d’autres termes, les autorités japonaises peuvent prendre des mesures dans la zone contiguë à l’encontre de ceux qui violent les lois et règlements en vigueur sur le territoire et dans la mer territoriale du Japon, mais la zone contiguë ne délimite pas les eaux souveraines du Japon. Par conséquent, les navires étrangers jouissent des libertés de haute mer dans la zone contiguë tant qu’ils ne contrecarrent pas les droits de l’État côtier concernant la zone économique exclusive.

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Alors, pourquoi la Chine maintient-elle maintenant une présence quasi constante de garde-côtes dans la zone contiguë des îles Senkaku/Diaoyu ? Un facteur peut être l’efficacité. Les ports des navires de la GCC se trouvent entre 180 et 270 miles nautiques des îles, ce qui signifie qu’il faut environ 8 à 12 heures pour faire le voyage. Après que le gouvernement japonais a acheté trois des îles en septembre 2012, la Chine a entrepris de contester le contrôle administratif du Japon sur ce territoire en pénétrant régulièrement dans la mer territoriale. Pour mener à bien cette mission, il serait plus efficace pour les navires chinois de s’attarder dans ou près de la zone contiguë pendant plusieurs jours et, de là, d’entrer dans les eaux territoriales plutôt que de faire la navette entre la côte chinoise et les îles. De plus, la modernisation des navires de la GCC peut faciliter le fait de rester à l’intérieur ou près de la zone contiguë pendant une longue période.

Une autre explication de la présence dans la zone contiguë peut être la dissuasion et la prévention des crises.

En maintenant une présence régulière de navires dans la zone contiguë, la GCC peut dissuader les comportements provocateurs des acteurs non gouvernementaux, y compris les activistes de la Chine continentale, de Taïwan et de Hong Kong ainsi que du Japon. Il existe en effet de nombreuses rumeurs et de nombreux cas confirmés de militants civils chinois contraints de ne pas s’approcher des îles contestées. Si la présence de la GCC dans la zone contiguë peut suggérer un nouveau « saucissonnage » de la Chine en mer de Chine orientale, elle peut également représenter une phase plus « professionnalisée » de la concurrence dans la zone grise et de la gestion des conflits de souveraineté, dans laquelle le gouvernement central a un contrôle plus précis de la situation en empêchant les acteurs civils de semer le trouble, ce qui pourrait nuire aux intérêts et à la politique nationaux.

En outre, la façon dont le GCC présente ses données peut donner une image trompeuse de l’activité chinoise près des îles. En décrivant le nombre quotidien de navires chinois présents par mois dans la zone contiguë, le graphique largement cité du GCC pourrait donner l’impression que plus d’une centaine de navires chinois différents se sont trouvés dans cette zone.

Si l’on prend les données des rapports en japonais du GJC et que l’on crée un graphique à barres qui montre le nombre de navires chinois dans la zone contiguë par jour, alors ce qui devient clair est la constance de la présence chinoise, et non une augmentation du nombre de navires. Les pics périodiques du nombre de navires dans le graphique ci-dessous indiquent une rotation des navires de la GCC qui maintiennent une présence dans la zone contiguë.

Bien que cette présence constante soit troublante pour le Japon, l’indicateur le plus saillant est le nombre de patrouilles chinoises (et non le nombre de navires) à l’intérieur de la mer territoriale des îles, que le Japon considère comme une violation explicite de sa souveraineté territoriale. Le graphique ci-dessous représentant ces patrouilles à l’intérieur des eaux territoriales de septembre 2012 à août 2020 montre qu’il y a eu une stabilisation de ces patrouilles à entre une et trois par mois plutôt qu’une escalade. Depuis octobre 2013, il n’y a eu que trois mois où les patrouilles de la GCC dans les eaux territoriales ont dépassé trois : six en août 2016, quatre en mai 2019 et cinq en juillet 2020. Ces cas spécifiques sont expliqués ci-dessous.

Selon les observateurs japonais, un autre signe de l’escalade chinoise a été la filature d’un bateau de pêche japonais opérant à l’intérieur des eaux territoriales des îles Senkaku/Diaoyu début mai 2020. Bien que le GCC ait initialement rapporté que ce comportement de filature était sans précédent, il a ensuite corrigé sa déclaration en disant que les navires chinois avaient déjà suivi des bateaux japonais à l’intérieur des eaux territoriales à quatre reprises depuis 2013. Un autre cas où la GCC a suivi des bateaux japonais s’est produit début juillet, renforçant l’interprétation de l’escalade chinoise. En avril 2013, des navires officiels chinois et des navires de la GCC ont suivi des bateaux transportant des nationalistes japonais pour les empêcher d’accoster sur les îles. Les cas plus récents de filature chinoise de bateaux japonais nécessitent toutefois une analyse des intérêts de pêche locaux japonais ainsi que des activités nationalistes.

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La présence régulière de la GCC près des îles Senkaku/Diaoyu après septembre 2012 a découragé les bateaux de pêche japonais d’opérer dans la zone, en particulier dans la mer territoriale. Selon certains médias, le GCC a même averti les bateaux japonais de ne pas provoquer les navires d’État chinois en pêchant près des îles. En d’autres termes, après la crise de la nationalisation des îles de septembre 2012, les bateaux de pêche japonais ont eu tendance à s’abstenir de pêcher à l’intérieur des eaux territoriales des îles contestées. Dans le même temps, l’accord de pêche entre le Japon et Taïwan conclu en avril 2013 a suscité la colère des intérêts de pêche d’Okinawa, en particulier ceux des îles Yaeyama, car la concurrence de Taïwan a réduit les prises disponibles. La combinaison des accords de pêche Japon-Chine de 1997 et Japon-Taïwan de 2013 permettant aux bateaux de pêche chinois et taïwanais d’opérer dans une large zone entourant les îles Senkaku/Diaoyu, à l’exception de la mer territoriale, a mis à rude épreuve les pêcheurs japonais locaux sur le plan économique.

Avec le ressentiment croissant des intérêts de pêche de Yaeyama, un pêcheur de la ville d’Ishigaki a commencé en octobre 2017 à parler ouvertement de la capture de poissons près des Senkaku et de l’utilisation de ces poissons comme « marque » pour stimuler les ventes. Également politicien nationaliste local, ce pêcheur a déclaré vouloir surveiller les navires de la GCC. Fin mai 2019, son bateau est entré dans la mer territoriale des Senkaku, ce qui a amené deux navires de la GCC à le suivre et à s’écarter des patrouilles de routine à l’intérieur des eaux territoriales. Par conséquent, le compte des entrées de patrouille de la GCC pour mai 2019 est passé à quatre. Après cet incident, le pêcheur d’Ishigaki a déclaré aux journalistes locaux que le navire de la GCC qui s’était dirigé vers son bateau avait utilisé un haut-parleur pour lui ordonner de ne pas provoquer les navires officiels chinois. Peu après, le gouverneur d’Okinawa, Denny Tamaki, a déclaré à la presse que les bateaux de pêche devaient s’abstenir de se livrer à des actes de provocation lorsque des navires des garde-côtes chinois se trouvent à proximité. L’assemblée de la ville d’Ishigaki a ensuite adopté une résolution critiquant le gouverneur pour avoir porté atteinte aux intérêts territoriaux du Japon.

Début mai 2020, un homme de l’île de Yonaguni qui dirige une entreprise de pêche récréative a décidé de se rendre dans les eaux territoriales de Senkaku/Diaoyu. Parce que son activité touristique s’était tarie à cause de COVID-19, il voulait pêcher à l’intérieur des eaux territoriales. Cette action a conduit deux navires de la GCC à suivre le bateau Yonaguni pendant deux jours. Puis, le 20 juin, un bateau de pêche basé à Ishigaki accompagné d’un bateau de la chaîne de télévision nationaliste Channel Sakura est parti pour les îles Senkaku et a pêché dans les eaux territoriales le lendemain. Pendant environ quatre heures, quatre navires de la GCC ont surveillé les bateaux japonais tout en restant dans la zone contiguë. Les navires chinois ont effectué leur patrouille à l’intérieur des eaux territoriales après le retour des navires japonais à Ishigaki le 22 juin. Le GCC a déclaré que les navires de la Garde côtière chinoise n’avaient pas approché les deux bateaux japonais. Le jour même du retour des bateaux au port de pêche de Tonoshiro sur Ishigaki, l’assemblée municipale d’Ishigaki a adopté une résolution visant à changer le nom de la zone englobant les Senkaku de « Tonoshiro » en « Tonoshiro Senkaku ». Cette action a provoqué des protestations de la part de la Chine et de Taïwan.

Alors que la tension montait, trois bateaux d’Ishigaki ont navigué dans la mer territoriale des Senkaku/Diaoyu pour pêcher début juillet. Cela a incité deux navires de la GCC à suivre les bateaux à l’intérieur des eaux territoriales pendant quatre jours consécutifs, et les navires de la GCC se sont placés entre les navires de la GCC et les bateaux de pêche japonais pour éviter une altercation. Pendant ce face-à-face, les navires de la GCC sont restés dans les eaux territoriales sans interruption pendant plus de 39 heures, soit la plus longue période depuis la nationalisation de septembre 2012. En conséquence, le nombre d’entrées de patrouilles de la GCC à l’intérieur de la mer territoriale des îles a connu un pic à cinq au cours du mois de juillet 2020. Les gouvernements chinois et japonais ont émis des protestations l’un contre l’autre par voie diplomatique. La Chine aurait demandé au gouvernement japonais d’empêcher les bateaux japonais de pêcher dans les eaux territoriales des îles Diaoyu et de bloquer le changement de nom approuvé par la ville d’Ishigaki. Le Japon a vigoureusement repoussé la demande chinoise. Le Japon craint que Pékin n’utilise ces développements pour affaiblir le contrôle japonais sur les îles et renforcer ses revendications de souveraineté. Mais du point de vue chinois, les entités de pêche locales encouragées par les nationalistes japonais provoquent la Chine à réagir pour protéger ses revendications de souveraineté.

Enfin, les décideurs et les analystes japonais craignent que la Chine utilise les bateaux de pêche chinois comme un instrument de « saucissonnage » pour porter atteinte à la souveraineté territoriale du Japon. En août 2016, après la levée du moratoire saisonnier de la Chine sur la pêche, une flotte d’environ 200 à 300 chalutiers de pêche chinois a navigué près de la zone des îles Senkaku/Diaoyu, accompagnée de navires de la GCC. Les navires de la GCC ont manœuvré à l’intérieur et à l’extérieur des eaux territoriales, laissant entendre qu’ils surveillaient les bateaux de pêche chinois. Ce comportement a fait craindre au Japon que la Chine n’utilise des bateaux de pêche et des navires de la GCC pour affaiblir le contrôle administratif du Japon. Bien qu’une explication définitive de cet épisode n’ait pas été révélée, la Chine pourrait avoir signalé son hostilité au Premier ministre Abe Shinzo, qui avait à l’époque utilisé divers forums internationaux pour critiquer les activités de la Chine en mer de Chine méridionale.

Après qu’Abe a pris des mesures pour améliorer les relations avec la Chine en décidant d’envoyer le secrétaire général du Parti libéral démocrate Nikai Toshihiro au Forum « Belt and Road » de mai 2017 à Pékin, l’essaimage de bateaux de pêche chinois vers les îles Senkaku/Diaoyu ne s’est pas reproduit en août 2017, 2018 et 2019. Le 3 août 2020, cependant, le journal nationaliste japonais Sankei Shimbun a rapporté que la Chine avait indiqué qu’une grande flottille de bateaux de pêche chinois se rendrait sur les îles Senkaku après la fin de l’interdiction de pêche saisonnière et que le Japon n’avait pas le droit de s’y opposer. Lors d’une conférence de presse le lendemain, le ministre des affaires étrangères Motegi Toshimitsu a nié que le gouvernement japonais ait reçu un tel « préavis » de la Chine. Néanmoins, le gouvernement japonais semblait suffisamment préoccupé pour utiliser les voies diplomatiques afin de demander à la Chine d’éviter une situation où des bateaux de pêche chinois déferleraient près de la zone Senkaku. Le Japon aurait averti la Chine que si les bateaux de pêche chinois arrivaient en grand nombre, les relations entre le Japon et la Chine seraient détruites. Bien qu’il ne soit pas clair si le message diplomatique japonais était à l’origine de cette situation, les responsables chinois locaux ont averti les pêcheurs chinois de ne pas s’approcher des eaux contestées après la levée de l’interdiction de pêche estivale. En conséquence, la Chine et le Japon ont évité une crise dans leurs relations bilatérales.

Bien que le Japon doive rester vigilant quant à la protection de ses intérêts territoriaux, Tokyo devrait éviter de gonfler la menace chinoise et continuer à travailler avec Pékin pour prévenir les crises et la militarisation de la question des îles Senkaku/Diaoyu. L’un des héritages importants d’Abe est son partenariat pragmatique avec Xi pour améliorer les relations entre le Japon et la Chine depuis le printemps 2017. Conformément aux quatre principes de novembre 2014 que la Chine et le Japon ont forgés pour améliorer les relations bilatérales, les deux pays doivent veiller à éviter les incidents et les comportements d’escalade concernant les îles Senkaku/Diaoyu qui détricoteront cet héritage d’Abe. À l’heure où la concurrence et les conflits entre les États-Unis et la Chine s’intensifient, la promotion des relations nippo-chinoises est essentielle.Chine, la promotion du rapprochement entre le Japon et la Chine en allant de l’avant avec la visite d’État prévue de Xi au Japon contribuera à la paix et à la stabilité dans la région Asie-Pacifique.

Mike Mochizuki est titulaire de la chaire des relations entre le Japon et les États-Unis en mémoire de Gaston Sigur à l’Université George Washington.

Jiaxiu Han est un étudiant de maîtrise en études asiatiques et un assistant de recherche à l’Elliott School of International Affairs de l’Université George Washington.