Conseil des conseillers économiques

Robert Stanley Herren, North Dakota State University

« Le Conseil des conseillers économiques a été créé par la loi sur l’emploi de 1946 pour fournir au président une analyse économique objective et des conseils sur le développement et la mise en œuvre d’un large éventail de questions de politique économique nationale et internationale » (Rapport économique du président 2001 : 257). Bien qu’il soit le résultat le plus durable et le plus important de la loi sur l’emploi de 1946, le Council of Economic Advisers (CEA) n’était pas le principal objectif de la législation. À la fin de la Seconde Guerre mondiale, beaucoup craignaient que les États-Unis ne redeviennent une économie déprimée. Beaucoup pensaient que les États-Unis avaient la capacité, grâce à une politique fiscale discrétionnaire, d’empêcher un tel effondrement économique, mais qu’ils avaient besoin d’une législation pour forcer le gouvernement fédéral à promouvoir une prospérité économique continue. Ainsi, les économistes keynésiens du gouvernement ont convaincu leurs alliés du Congrès d’introduire la loi sur le plein emploi de 1945. Parce que les critiques pensaient que la législation proposée entraînerait une inflation plus élevée, la législation finale (Employment Act of 1946) incluait des objectifs vagues de « production et d’emploi maximum compatibles avec la stabilité des prix. »

Ni le Congrès ni le président Truman ne possédaient une vision claire concernant l’objectif du Council of Economic Advisers (CEA) composé de trois membres. Le président Truman a compliqué les premières années du CEA en nommant trois personnes (Edwin Nourse, président ; Leon Keyserling, vice-président ; et John D. Clark) qui avaient des vues disparates concernant l’objectif et les politiques économiques du CEA. Nourse préférait que le CEA fournisse des conseils économiques impartiaux au président et évite le processus politique ; par exemple, il ne croyait pas qu’il était approprié pour les membres du CEA de participer aux audiences du Congrès. Keyserling, qui était venu à Washington dans les années 1930 pour travailler dans l’administration du président Franklin Roosevelt, voulait participer au processus politique en défendant avec force le programme économique du président. Les chamailleries se sont poursuivies jusqu’à ce que Nourse démissionne et que Keyserling devienne le deuxième président du CEA en 1949.

Durant les premiers mois de l’administration Eisenhower, un débat important a eu lieu pour savoir si la forme à trois membres du CEA devait être maintenue. Les critiques du CEA de Truman notaient qu’il ne parlait pas toujours d’une voix unifiée ; plus dommageable était la conviction que Keyserling était devenu un partisan démocrate dans sa défense vigoureuse des initiatives présidentielles. Le président Eisenhower souhaitait maintenir le CEA sous une forme ou une autre, car il appréciait de recevoir des conseils d’experts de la part de son personnel. Il choisit Arthur Burns pour présider son premier CEA et pour réorganiser le CEA. Burns a gardé trois membres mais a éliminé le poste de vice-président pour qu’il soit clair que le président contrôlait le CEA ; cette structure existe toujours.

Le Council of Economic Advisers, composé de trois membres, a continuellement fourni des conseils économiques professionnels aux présidents, qui ont nommé au CEA de nombreux économistes classiques éminents, dont plusieurs lauréats du prix Nobel d’économie. Son personnel est resté réduit, avec entre 25 et 30 personnes, dont des économistes seniors (généralement en congé universitaire), des économistes juniors (le plus souvent des étudiants diplômés) et plusieurs statisticiens permanents. La rédaction de son rapport économique annuel donne à un CEA l’occasion d’expliquer la justification économique des programmes économiques d’une administration.

La défense de la croissance économique

Chaque Conseil des conseillers économiques a souligné l’importance d’adopter des politiques pour assurer un taux élevé de croissance économique. Les CEA ont été des défenseurs au sein des administrations pour mettre l’accent sur la croissance économique comme une priorité nationale. Les CEA sont parvenus à promouvoir la croissance économique en soutenant constamment les politiques microéconomiques visant à promouvoir la concurrence et à améliorer le fonctionnement des marchés. Parce qu’ils soutiennent que le libre-échange international améliore la croissance économique d’une nation, les CEA ont appuyé les efforts présidentiels visant à promulguer des politiques qui se traduiraient par un commerce plus ouvert entre les nations. Les anciens membres du CEA ont souvent fait remarquer qu’une grande partie de leur temps et de celui de leur personnel était consacrée aux politiques microéconomiques, souvent pour fournir des arguments contre des propositions mal conçues émanant d’autres parties de l’administration ou du Congrès. Le CEA de Clinton a bien décrit cette fonction : « La mission du Conseil au sein du Bureau exécutif du Président est unique : il sert de défenseur tenace des politiques qui facilitent le fonctionnement du marché et qui soulignent l’importance des incitations, de l’efficacité, de la productivité et de la croissance à long terme. …Le Conseil a également joué un rôle important en aidant à éliminer les propositions malavisées ou irréalisables, les propositions qui ne peuvent pas être soutenues par les données économiques existantes, et les propositions qui pourraient avoir des conséquences dommageables pour l’économie » (Rapport économique du Président 1996:11).

Bien que les CEA des administrations démocrates et républicaines aient donné des conseils similaires concernant les politiques microéconomiques et de commerce international, ils ne se sont pas mis d’accord sur la façon d’utiliser la politique fiscale pour augmenter la croissance de la production réelle potentielle. Les CEA républicains, en particulier dans les administrations Reagan et Bush, ont recommandé des taux d’imposition marginaux plus bas afin d’augmenter l’effort de travail, l’épargne et l’investissement. Les CEA démocrates ont généralement estimé que ces effets étaient faibles. Par exemple, le CEA de Clinton a vigoureusement défendu l’augmentation des taux marginaux d’imposition imposée par l’Omnibus Budget Reconciliation Act de 1993. Il a soutenu, comme d’autres CEA démocrates, qu’une augmentation des taux d’imposition marginaux n’aurait pas d’effet négatif sur la croissance économique parce qu’elle ne réduirait pas significativement l’effort de travail, l’épargne et l’investissement.

Politiques fiscales et cycles économiques

L’Employment Act de 1946 s’est concentré sur l’utilisation de la politique fiscale discrétionnaire pour prévenir une autre Grande Dépression. Les CEA ont contribué à convaincre les présidents pendant les récessions de ne pas augmenter les taux d’imposition ou de réduire les dépenses publiques pour tenter d’équilibrer le budget. Cet effort a commencé tôt dans l’histoire du CEA avec les récessions de 1948-1949 et 1953-1954 parce que le CEA de Truman et celui d’Eisenhower ont accepté l’idée que les budgets devraient être équilibrés sur le cycle économique, plutôt qu’annuellement.

Bien qu’il ait été facile d’éviter d’utiliser une politique fiscale contractionniste pendant un ralentissement économique, il était plus difficile de savoir quand préconiser une politique fiscale expansionniste. Par exemple, beaucoup ont critiqué l’administration Eisenhower pour ne pas avoir agi plus agressivement dans l’utilisation de la politique budgétaire pour stimuler la demande globale entre 1958 et 1960. Le CEA d’Eisenhower, cependant, n’a jamais trouvé le moment approprié pour recommander une réduction des impôts. Il considérait que l’économie était trop forte en 1958 pour justifier une demande supplémentaire. Il considérait que le ralentissement économique de 1959 était dû à une perturbation de l’offre (une longue grève de l’acier) plutôt qu’à un manque de demande globale. La crainte en 1960 était que toute législation fiscale potentielle, promulguée pendant une année d’élection présidentielle, contienne trop de dispositions qui affecteraient négativement la croissance économique à long terme.

Le succès le plus célèbre du CEA dans l’utilisation de la politique fiscale discrétionnaire a eu lieu pendant les années 1960. Le président Kennedy a nommé Walter Heller comme son premier président. Heller, rejoint par Kermit Gordon et James Tobin, a formé le CEA le plus keynésien qui soit. Ils pensaient que le chômage pouvait être réduit du niveau actuel de sept pour cent à quatre pour cent sans augmenter l’inflation. Dans son rapport de 1962, le CEA a explicitement fixé un taux de chômage de quatre pour cent comme objectif intermédiaire pour le taux de chômage de plein emploi. Les excellents rapports de Heller avec le président Kennedy ont permis au CEA de promouvoir avec succès le crédit d’impôt à l’investissement (1962) et la réduction des taux marginaux d’imposition sur le revenu des particuliers (1964) ; cette dernière législation était principalement conçue pour augmenter la demande des consommateurs.

Cependant, même ce succès a démontré la longue période de temps nécessaire pour promulguer une politique fiscale. Plus tard dans les années 1960, sous l’administration du président Johnson, la demande globale a augmenté plus rapidement que prévu en raison de l’augmentation des dépenses gouvernementales découlant à la fois des dépenses militaires au Vietnam et de la création de nombreux nouveaux programmes gouvernementaux. Pour prévenir l’inflation, le CEA a recommandé une augmentation des impôts. Le président Johnson n’a pas immédiatement accepté ce conseil ; il a finalement proposé et obtenu une surtaxe fiscale (1968) qui était trop peu et trop tardive pour empêcher la hausse de l’inflation.

Au fil du temps, on s’est rendu compte que le processus politique réduit les possibilités de promulgation en temps opportun de politiques budgétaires discrétionnaires. De plus, un délai d’efficacité (impact) long et variable, combiné à l’incertitude quant à l’ampleur des multiplicateurs de la politique budgétaire, affaiblit encore plus les arguments en faveur d’une politique budgétaire discrétionnaire pour réduire les fluctuations cycliques. Au lieu de cela, les CEA ont souligné l’importance de renforcer les aspects de stabilisation automatique du système fiscal.

Politique monétaire

Alors que la politique budgétaire a perdu de son importance en tant qu’outil anticyclique, la politique monétaire est devenue relativement plus importante. Le CEA n’influence pas directement la politique monétaire, mais il communique régulièrement avec la Réserve fédérale pour tenter de lui fournir la vision du CEA sur l’économie. Il est particulièrement qualifié pour expliquer les conséquences économiques de la politique monétaire au président et au personnel de la Maison Blanche.

La plupart des CEA ont publiquement soutenu le concept d’une Réserve fédérale indépendante ; l’exception la plus notable était le CEA de Truman, qui, sous la présidence de Leon Keyserling, s’est opposé à l’accord Treasury-Federal Reserve de 1951. Bien qu’ils aient été par la suite souvent frustrés par la politique monétaire de la Réserve fédérale, notamment lorsque les CEA préféraient une politique plus expansionniste, les CEA ont vigoureusement tenté d’empêcher les administrations de critiquer excessivement la politique monétaire de la Réserve fédérale. Les CEA considéraient qu’une telle critique de la Réserve fédérale était contre-productive pour plusieurs raisons. La Réserve fédérale protège vigoureusement l’apparence de son indépendance ; elle ne veut pas donner l’impression de céder aux pressions du Congrès ou du Président. En outre, depuis le début des années 1980, le CEA ne veut pas saper la crédibilité de la Réserve fédérale qui réussit à contenir l’inflation, car les CEA estiment que la Réserve fédérale peut mieux promouvoir la croissance économique en maintenant l’inflation à un niveau bas et stable.

Inflation

Bien que depuis 1980 les CEA s’accordent à dire que la politique monétaire est le principal déterminant à long terme de l’inflation, les CEA antérieurs avaient des points de vue variés concernant les méthodes de prévention de l’inflation. Le CEA de Truman soutenait qu’un manque d’offre dans des secteurs spécifiques, plutôt qu’une demande globale excessive, était la cause sous-jacente de l’inflation ; il recommandait des contrôles sélectifs des prix et des salaires plutôt qu’une politique monétaire contractionniste pour réduire l’inflation.

Un problème perçu au cours des années 1950 et 1960 était que les prix administrés et l’inflation par les coûts provoquaient une hausse de l’inflation avant que l’économie puisse atteindre le plein emploi. Le CEA d’Eisenhower a utilisé une politique d’exhortation, en appelant à la retenue volontaire, les entreprises et les syndicats partageant la responsabilité d’obtenir la stabilité des prix. Le CEA de Kennedy-Johnson a formulé des balises salaire-prix qui ont fourni un aspect quantitatif pour son exhortation ; ces balises se sont effondrées lorsque la demande globale a augmenté trop rapidement.

Le CEA du président Nixon a été confronté au défi de concevoir une politique pour réduire l’inflation sans provoquer une récession majeure. Le CEA a recommandé d’utiliser la politique monétaire et fiscale pour réduire progressivement la croissance de la demande globale. Cependant, l’inflation n’a pas ralenti, même si la nation a traversé une récession. La lenteur de la baisse de l’inflation a conduit l’administration Nixon à formuler la « Nouvelle politique économique » en août 1971, qui suspendait la convertibilité du dollar en or et instituait un gel global temporaire des salaires et des prix. Le CEA de Nixon, qui s’était initialement opposé à l’imposition de contrôles obligatoires des salaires et des prix, a passé une grande partie des trois années suivantes à aider à assurer une transition ordonnée à partir du gel. Les CEA ultérieurs, à l’exception de celui de Carter, n’ont pas considéré les politiques de salaires et de prix comme un outil viable pour prévenir l’inflation.

Pendant les années 1960, les CEA de Kennedy-Johnson croyaient que la relation entre l’inflation et le chômage (la courbe de Phillips) était relativement plate à des taux de chômage supérieurs à quatre pour cent ; des taux de chômage plus bas étaient associés à des taux d’inflation plus élevés. Depuis 1969, les CEA, à l’exception de celui de Carter, ont utilisé la théorie du taux naturel d’inflation. La théorie du taux naturel indique qu’il n’y a pas de compromis permanent entre l’inflation et le chômage ; l’économie tend plutôt à se rapprocher d’un niveau de chômage donné, souvent appelé taux de chômage naturel ou taux de chômage de plein emploi. Les CEA de Nixon et de Ford pensaient tous deux que le taux naturel de chômage avait augmenté depuis le début des années 1960, mais pour des raisons politiques, le CEA hésitait à abandonner l’objectif de 4 % établi en 1962. Finalement, en 1977, il a écrit que le taux de chômage de plein emploi avait atteint au moins 4,9 pour cent en raison des changements démographiques ; d’autres facteurs ont pu le porter à 5,5 pour cent. Entre 1981 et 1996, le CEA a généralement estimé que le taux de chômage naturel était d’environ 6 %. Au cours de la seconde moitié des années 1990, il a réduit son estimation parce que le chômage a diminué sans que l’inflation augmente. Le dernier rapport écrit par le CEA de Clinton (2001) et le plus récent rapport écrit par le CEA de Bush (2004) considèrent que le taux naturel de chômage est actuellement d’environ 5 pour cent.

Évolution du rôle et de l’influence

Le CEA a eu le plus d’influence sur la politique économique lorsque son président a pu développer un excellent rapport avec le président ; les exemples incluent Walter Heller avec le président Kennedy et Alan Greenspan avec le président Ford. Les CEA ont rarement été en désaccord avec le président ou son équipe en public, même s’ils ont perdu de nombreuses batailles. Souvent, ils ne mentionnent même pas les politiques avec lesquelles ils sont en désaccord dans leurs rapports annuels. Si les désaccords sont suffisamment graves, les membres ont préféré démissionner discrètement. Une exception notable s’est produite lorsque les querelles publiques de Martin Feldstein avec le personnel de la Maison Blanche concernant la politique budgétaire en 1983 et 1984 ont réduit l’influence du CEA ; en 1984, le personnel de la Maison Blanche de Reagan a envisagé de mettre fin au CEA.

Au fil du temps, davantage de départements et d’agences ont embauché des économistes professionnels, érodant ainsi le « monopole » de l’expertise économique autrefois détenu par le CEA à la Maison Blanche et dans l’exécutif. En outre, chaque administration adopte une organisation différente pour sa prise de décision et la circulation de l’information ; ces différences organisationnelles peuvent affecter l’impact du CEA sur la formulation des politiques économiques. Par exemple, le président Clinton a créé un Conseil économique national (NEC) pour coordonner les politiques économiques au sein de son administration. Laura Tyson, la première présidente du CEA de Clinton, a démissionné pour devenir directrice du NEC ; certains ont interprété cette décision comme indiquant que ce dernier poste était plus influent sur la politique économique. Le président Bush a maintenu le NEC.

Le CEA conserve une influence auprès de son principal constituant – le président – car il ne représente pas un secteur ou un département spécifique. Il peut se concentrer sur la fourniture de conseils économiques pour promouvoir l’utilisation d’incitations pour obtenir l’efficacité économique et la croissance économique.

Lecture complémentaire

Les rapports annuels du CEA documentent les changements de pensée dans le « courant économique dominant. »

Les bibliothèques présidentielles contiennent de nombreux dossiers du CEA et de ses membres individuels. De nombreux anciens membres ont écrit des articles et des livres reflétant leurs expériences. On a beaucoup écrit sur les idées et les politiques impliquées dans l’élaboration de politiques économiques spécifiques. Les travaux énumérés ci-dessous ne constituent qu’une petite partie d’une vaste littérature ; j’ai choisi la littérature que j’ai trouvée la plus utile pour comprendre le rôle du Council of Economic Advisers dans le conseil au Président sur les politiques économiques.

Bailey, Stephen. Le Congrès fait une loi : L’histoire derrière la loi sur l’emploi de 1946. New York : Columbia University Press, 1950. L’ouvrage de Bailey reste l’étude définitive concernant les débats législatifs qui ont abouti à la loi sur l’emploi de 1946.

DeLong, J. Bradford.  » Keynésianisme, style Pennsylvania Avenue : Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946″. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996) : 41-53. DeLong place les idées et l’influence du CEA dans un contexte plus large d’évolution des vues de la profession concernant la stabilisation économique.

Feldstein, Martin. « La politique économique américaine dans les années 1980 : A Personal View. » Dans American Economic Policy in the 1980s, édité par Martin Feldstein, 1-79. Chicago : University of Chicago Press, 1994. Feldstein a été président du CEA (1982-1984) ; il s’est souvent heurté à d’autres membres du personnel de la Maison Blanche.

Goodwin, Craufurd, éditeur. Exhortation et contrôles : The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington : Brookings Institution, 1975. Les auteurs de ces essais ont largement utilisé les documents des bibliothèques présidentielles et les entretiens avec de nombreux économistes qui ont participé à l’élaboration des politiques de prix des salaires.

Hargrove, Edwin C. et Samuel A. Morley, éditeurs. Le président et le conseil des conseillers économiques : Interviews avec les présidents du CEA. Boulder : Westview Press, 1984. Les éditeurs ont interviewé neuf des dix premiers présidents du CEA (Edwin Nourse était déjà décédé). En plus des entretiens, les éditeurs ont inclus un essai introductif qui résume les principaux thèmes des entretiens.

Herren, Robert Stanley. « Le point de vue du Council of Economic Advisers sur le taux de chômage de plein emploi : 1962-1998. » Journal of Economics 24, no 2 (1998) : 49-62. Cet article traite de la façon dont les différents CEA ont considéré la disposition « emploi maximum » de la loi sur l’emploi de 1946.

Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, et Laura D. Tyson. « Le processus d’élaboration de la politique économique pendant l’administration Clinton ». Dans American Economic Policy in the 1990s, édité par Jeffrey Frankel et Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA : MIT Press, 2002. Tyson était président du CEA (1993-1995). Les auteurs abordent brièvement les tentatives de coordination de la politique économique avant l’administration Clinton. Les auteurs soulignent les activités du Conseil économique national et ses interactions avec le CEA.

Porter, Roger. « Le Conseil des conseillers économiques ». Dans Executive Leadership in Anglo-American Systems, édité par Colin Campbell et Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA : University of Pittsburgh Press, 1991. Porter fournit un bref historique de l’évolution du rôle et des fonctions du CEA.

Saulnier, Raymond. Les années constructives : L’économie américaine sous Eisenhower. Lanham, MD : University Press of America, 1991. Saulnier était membre du CEA (1955-1956) et président (1956-1961). Il donne son point de vue sur les idées économiques du CEA d’Eisenhower.

Schultze, Charles L. « The CEA : An Inside Voice for Mainstream Economics. » Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996) : 23-39. Schultze était président du CEA (1977-1981).

Sobel, Robert et Bernard S. Katz, éditeurs. Répertoire biographique du Conseil des conseillers économiques. New York : Greenwood Press, 1988. Les essais mettent l’accent sur les idées économiques et les carrières des quarante-cinq économistes qui ont servi au CEA de 1947 à 1985.

Stein, Herbert. Presidential Economics : L’élaboration de la politique économique de Roosevelt à Clinton. Troisième édition révisée. Washington : American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein était membre du CEA (1969-1971) et président (1972-1974). Il se concentre sur le contexte général, y compris les conseils des CEA, dans lequel les présidents ont formulé des politiques économiques.

Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties : Une nouvelle histoire de la décennie la plus prospère du monde. New York : W.W. Norton, 2003. Stiglitz a été membre du CEA (1993-1995) et président (1995-1997). Il fournit des informations substantielles concernant les idées qui ont affecté la politique économique pendant l’administration du président Clinton.

États-Unis, président. Le rapport économique du président. Washington : United States Government Printing Office, 1947-2004. Les rapports depuis 1995 sont disponibles en ligne à l’adresse http://www.gpoaccess.gov/eop. Le rapport le plus récent, et d’autres informations générales sur le CEA, se trouvent à l’adresse http://www.whitehouse.gov/cea/

Citation : Herren, Robert. « Conseil des conseillers économiques ». Encyclopédie EH.Net, éditée par Robert Whaples. 18 août 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/