Har Kina trappat upp spänningarna med Japan i Östkinesiska havet?

Spänningarna mellan Japan och Kina i tvisten om Senkaku/Diaoyuöarna har nyligen ökat. I Japans vitbok om försvaret som släpptes i juli 2020 konstaterades att Kina har ”obarmhärtigt fortsatt försöken att ensidigt ändra status quo genom tvång i havsområdet kring Senkakuöarna” och att ”Japan inte kan acceptera Kinas åtgärder för att trappa upp situationen”. Generallöjtnant Kevin Schneider, befälhavare för USA:s styrkor i Japan, förklarade att ”USA är 100 procent, absolut orubbligt i sitt åtagande att hjälpa Japans regering med situationen på Senkakus.”

Under tiden har en växande kör av röster i Japan uppmanat den japanska regeringen att ställa in den kinesiske presidenten Xi Jinpings statsbesök i Japan på grund av nedskärningarna av dissidenter i Hongkong och Kinas aggressiva beteende i närheten av Senkakus. Pandemin har redan tvingat fram en senareläggning av det historiska bilaterala toppmötet i Tokyo som ursprungligen var planerat till våren 2020.

I en tid då förbindelserna mellan USA och Kina försämras snabbt är det förbryllande att Xi skulle riskera att äventyra sitt statsbesök i Japan genom att eskalera spänningarna kring Senkaku/Diaoyuöarna. Att bibehålla dynamiken i närmandet mellan Kina och Japan, som inleddes våren 2017, skulle tjäna Kinas intressen eftersom en större stabilitet i förbindelserna mellan Kina och Japan skulle kunna bidra till att mildra rivaliteten mellan USA och Kina. Så varför verkar Kina eskalera spänningarna med Japan om små obebodda öar i Östkinesiska havet? En närmare granskning av den senaste utvecklingen ger en mer komplicerad bild än den populära uppfattningen om ensidig kinesisk upptrappning.

Enligt japanska observatörer har Kina förvärrat spänningarna genom att öka närvaron av fartyg från Kinas kustbevakning i den angränsande zonen vid Senkaku/Diaoyuöarna. Det ofta citerade diagrammet som sammanställts av Japans kustbevakning (JCG) visar att antalet kinesiska officiella fartyg inne i den angränsande zonen ökade dramatiskt med början i april 2019. Under 17-månadersperioden från april 2019 till augusti 2020 befann sig kinesiska fartyg inom den angränsande zonen 456 dagar av 519. Under den föregående 17-månadersperioden från november 2017 till mars 2019 var kinesiska fartyg inne i den angränsande zonen 227 dagar av 516.

Denna nästan ständiga kinesiska närvaro i den angränsande zonen, som ligger mellan 12 nautiska mil (nm) och 24 nm från Senkaku/Diaoyu-öarna, är utan tvekan irriterande och verkar hotfull för Japan. Att utländska fartyg seglar inom den angränsande zonen är dock inte ett brott mot internationell rätt. Enligt artikel 33 i FN:s havsrättskonvention, som ratificerats av både Kina och Japan, gör den angränsande zonen det möjligt för en kuststat att a) ”förhindra överträdelser av dess tull-, skatte-, invandrings- eller sanitära lagar och förordningar inom sitt territorialhav” och b) ”bestraffa överträdelser av ovannämnda lagar och förordningar som begås inom dess territorium eller territorialhav”. Med andra ord kan japanska myndigheter vidta åtgärder i den angränsande zonen mot dem som bryter mot lagar och förordningar inom Japans territorium och territorialhav, men den angränsande zonen avgränsar inte Japans suveräna vatten. Därför åtnjuter utländska fartyg hög sjöfrihet i den angränsande zonen så länge de inte motverkar kuststatens rättigheter när det gäller den exklusiva ekonomiska zonen.

Gillar du den här artikeln? Klicka här för att prenumerera för full tillgång. Bara 5 dollar i månaden.

Så varför upprätthåller Kina nu en nästan konstant kustbevakningsnärvaro i den angränsande zonen vid Senkaku/Diaoyuöarna? En faktor kan vara effektivitet. Hamnarna för kustbevakningens fartyg ligger mellan 180 och 270 sjömil från öarna, vilket innebär att det tar ungefär 8 till 12 timmar att göra resan. Efter att den japanska regeringen köpte tre av öarna i september 2012, tog Kina initiativ till att utmana Japans administrativa kontroll av detta territorium genom att regelbundet gå in i territorialhavet. För att genomföra detta uppdrag skulle det vara effektivare för kinesiska fartyg att uppehålla sig i eller nära den angränsande zonen i många dagar och därifrån gå in i territorialvattnet i stället för att pendla fram och tillbaka mellan den kinesiska kusten och öarna. Dessutom kan moderniseringen av CCG:s fartyg göra det lättare att vistas i eller nära den angränsande zonen under en längre tid.

En annan förklaring till närvaron i den angränsande zonen kan vara avskräckning och krisförebyggande.

Genom att upprätthålla en regelbunden närvaro av fartyg i den angränsande zonen kan CCG avskräcka från provocerande beteende från icke-statliga aktörer, inklusive aktivister från det kinesiska fastlandet, Taiwan och Hong Kong samt från Japan. Det finns faktiskt många rykten och bekräftade fall av civila kinesiska aktivister som tvingas bort från att närma sig de omtvistade öarna. Även om den gemensamma gruppen av soldater i den angränsande zonen kan tyda på ytterligare kinesisk ”salami-slicing” i Östkinesiska havet, kan den också representera en mer ”professionaliserad” fas av konkurrensen i gråzonen och hanteringen av suveränitetstvister där centralregeringen har en mer exakt kontroll över situationen genom att förhindra att civila aktörer ställer till med oroligheter som skulle kunna undergräva nationella intressen och nationell politik.

Det sätt på vilket den gemensamma gruppen av soldater presenterar sina uppgifter kan dessutom ge en missvisande bild av den kinesiska aktiviteten i närheten av öarna. Genom att skildra det dagliga antalet kinesiska fartyg som var närvarande per månad i den angränsande zonen kan JCG:s ofta citerade graf ge intryck av att över hundra olika kinesiska fartyg har befunnit sig i området.

Om man tog uppgifterna i JCG:s japanskspråkiga rapporter och skapade ett stapeldiagram som visade antalet kinesiska fartyg i den angränsande zonen per dag, blir det tydligt att den kinesiska närvaron är konstant, inte att antalet fartyg har ökat. De periodiska topparna i antalet fartyg i grafen nedan visar på en rotation av CCG:s fartyg som upprätthåller en närvaro i den angränsande zonen.

Men även om denna konstanta närvaro är oroväckande för Japan är den mer framträdande indikatorn antalet kinesiska patrulleringar (inte antalet fartyg) innanför öarnas territorialhav, vilket Japan ser som en uttrycklig kränkning av sin territoriella suveränitet. Diagrammet nedan som visar dessa patrulleringar inom territorialvattnet från september 2012 till augusti 2020 visar att det har skett en stabilisering av dessa patrulleringar till mellan en och tre per månad snarare än en upptrappning. Sedan oktober 2013 har det bara funnits tre månader då CCG-patrullerna i territorialvattnet översteg tre: sex i augusti 2016, fyra i maj 2019 och fem i juli 2020. Dessa specifika fall förklaras nedan.

Enligt japanska observatörer var ett annat tecken på kinesisk upptrappning att en japansk fiskebåt som opererade inom Senkaku/Diaoyu-öarnas territorialvatten följdes i början av maj 2020. Även om JCG inledningsvis rapporterade att detta svansande beteende var utan motstycke korrigerade JCG senare uttalandet genom att säga att kinesiska fartyg hade följt efter japanska båtar innanför territorialvattnet vid fyra tidigare tillfällen sedan 2013. Ytterligare ett fall där GCC följde efter japanska båtar inträffade i början av juli, vilket förstärkte tolkningen av kinesisk upptrappning. I april 2013 följde kinesiska officiella och JCG-fartyg efter båtar med japanska nationalister för att hindra dem från att landa på öarna. De nyare fallen av kinesisk förföljning av japanska båtar kräver dock en analys av japanska lokala fiskeintressen samt nationalistiska aktiviteter.

Gillar du den här artikeln? Klicka här för att prenumerera för full tillgång. Bara 5 dollar i månaden.

Den regelbundna CCG-närvaron nära Senkaku/Diaoyuöarna efter september 2012 har avskräckt japanska fiskebåtar från att operera i området, särskilt inom territorialhavet. Enligt vissa medieuppgifter har GCC till och med varnat japanska båtar för att provocera kinesiska statsfartyg genom att fiska nära öarna. Med andra ord har japanska fiskebåtar efter öarnas nationaliseringskris i september 2012 tenderat att avstå från att fiska inom de omtvistade öarnas territorialvatten. Samtidigt har fiskeavtalet mellan Japan och Taiwan som ingicks i april 2013 retat upp Okinawas fiskeintressen, särskilt de från Yaeyamaöarna, eftersom konkurrensen från Taiwan har minskat den tillgängliga fångsten. Kombinationen av fiskeavtalen mellan Japan och Kina från 1997 och Japan och Taiwan från 2013 som tillåter kinesiska och taiwanesiska fiskebåtar att fiska i ett stort område kring Senkaku/Diaoyuöarna, med undantag för territorialhavet, har ekonomiskt belastat lokala japanska fiskare.

Med växande förbittring bland Yaeyama-fiskeintressenterna började en fiskare från staden Ishigaki i oktober 2017 att öppet prata om att fånga fisk i närheten av Senkakuöarna och att använda sådan fisk som ett ”varumärke” för att öka försäljningen. Denna fiskare, som också är en lokal nationalistisk politiker, förklarade att han ville övervaka CCG:s fartyg. I slutet av maj 2019 gick hans båt in i Senkakus territorialhav, vilket fick två CCG-fartyg att följa efter den och avvika från de rutinmässiga patrullerna inom territorialvattnet. Som en följd av detta ökade antalet CCG-patruller i maj 2019 till fyra. Efter denna incident berättade Ishigakifiskaren för lokala journalister att det JCG-fartyg som hade rört sig mot hans båt använde en högtalare för att instruera honom att inte provocera de kinesiska officiella fartygen. Kort därefter sade Okinawas guvernör Denny Tamaki till pressen att fiskebåtarna bör avstå från provokativa handlingar när Kinas kustbevakningsfartyg är i närheten. Ishigaki City Assembly antog därefter en resolution där guvernören kritiserades för att ha undergrävt Japans territoriella intressen.

I början av maj 2020 bestämde sig en man från ön Yonaguni som driver ett företag för fritidsfiske för att gå in i Senkaku/Diaoyus territorialvatten. Eftersom hans turistverksamhet hade torkat ut på grund av COVID-19 ville han fiska inom territorialvattnet. Denna åtgärd ledde till att två CCG-fartyg följde efter Yonaguni-båten under två dagar. Den 20 juni avgick sedan en Ishigakibaserad fiskebåt tillsammans med en båt från det nationalistiska TV-nätverket Channel Sakura till Senkakuöarna och fiskade i territorialvattnet nästa dag. Under cirka fyra timmar övervakade fyra CCG-fartyg de japanska båtarna samtidigt som de stannade kvar i den angränsande zonen. De kinesiska fartygen gjorde sin patrull inom territorialvattnet efter att de japanska fartygen återvänt till Ishigaki den 22 juni. GCC uppgav att den kinesiska kustbevakningens fartyg inte hade närmat sig de två japanska båtarna. Samma dag som båtarna återvände till Tonoshiro Fishing Port på Ishigaki antog Ishigakis stadsförsamling en resolution om att ändra namnet på det område som omfattar Senkakus från ”Tonoshiro” till ”Tonoshiro Senkaku”. Denna åtgärd framkallade protester från både Kina och Taiwan.

Med tanke på de uppkomna spänningarna seglade tre båtar från Ishigaki in i Senkaku/Diaoyus territorialhav för att fiska i början av juli. Detta föranledde två CCG-fartyg att följa båtarna innanför territorialvattnet i fyra dagar i rad, och JCG-fartygen rörde sig mellan CCG-fartygen och de japanska fiskebåtarna för att förhindra ett bråk. Under denna konfrontation stannade CCG-fartygen oavbrutet i territorialvattnet i över 39 timmar, den längsta perioden sedan nationaliseringen i september 2012. Som en följd av detta ökade antalet CCG-patrulleringar i öarnas territorialhav till fem stycken under juli månad 2020. De kinesiska och japanska regeringarna protesterade mot varandra via diplomatiska kanaler. Kina ska enligt uppgift ha bett den japanska regeringen att hindra japanska båtar från att fiska i Diaoyu-öarnas territorialvatten och blockera den namnändring som godkänts av Ishigaki City. Japan avvisade kraftfullt det kinesiska kravet. Japan fruktar att Peking använder denna utveckling för att försvaga den japanska kontrollen över öarna och stärka sina suveränitetsanspråk. Men ur kinesiskt perspektiv provocerar lokala fiskeenheter som uppmuntras av japanska nationalister Kina att reagera för att skydda sina suveränitetsanspråk.

För det sista är japanska beslutsfattare och analytiker oroliga för att Kina använder kinesiska fiskebåtar som ett instrument för ”salamiskärning” för att undergräva Japans territoriella suveränitet. I augusti 2016, efter upphävandet av Kinas säsongsmoratorium för fiske, seglade en flotta på omkring 200-300 kinesiska fisketrålare nära området kring Senkaku/Diaoyu-öarna tillsammans med CCG-fartyg. CCG-fartygen manövrerade in och ut ur territorialvattnet, vilket tyder på att de övervakade kinesiska fiskebåtar. Detta beteende väckte farhågor i Japan om att Kina använde fiskebåtar tillsammans med CCG-fartyg för att försvaga Japans administrativa kontroll. Även om ingen definitiv förklaring till denna episod har framkommit kan Kina ha signalerat sin fientlighet mot premiärminister Abe Shinzo, som vid den tiden hade använt olika internationella forum för att kritisera Kinas verksamhet i Sydkinesiska havet.

Efter att Abe tog initiativ till att förbättra förbindelserna med Kina genom att besluta att skicka Liberaldemokratiska partiets generalsekreterare Nikai Toshihiro till Bälte- och vägforumet i Peking i maj 2017, inträffade inte svärmen av kinesiska fiskebåtar till Senkaku/Diaoyuöarna igen i augusti 2017, 2018 och 2019. Den 3 augusti 2020 rapporterade dock den nationalistiska japanska tidningen Sankei Shimbun att Kina hade angett att en stor flottilj av kinesiska fiskebåtar skulle gå till Senkakuöarna efter att det säsongsmässiga fiskeförbudet hade upphört och att Japan inte hade någon rätt att stoppa detta. Vid en presskonferens dagen därpå förnekade utrikesminister Motegi Toshimitsu att den japanska regeringen hade fått ett sådant ”förhandsbesked” från Kina. Trots detta verkade den japanska regeringen tillräckligt bekymrad för att använda diplomatiska kanaler för att be Kina att undvika en situation där kinesiska fiskebåtar skulle svämma in i närheten av Senkaku-området. Japan ska ha varnat Kina för att om kinesiska fiskebåtar kom i stort antal skulle förbindelserna mellan Japan och Kina förstöras. Även om det är oklart om det japanska diplomatiska budskapet låg bakom detta, varnade lokala kinesiska tjänstemän kinesiska fiskare att hålla sig borta från de omtvistade vattnen efter upphävandet av sommarens fiskeförbud. Som ett resultat av detta undvek Kina och Japan en kris i de bilaterala förbindelserna.

Och även om Japan måste fortsätta att skydda sina territoriella intressen bör Tokyo undvika att blåsa upp det kinesiska hotet och fortsätta att samarbeta med Peking för att förhindra kriser och militarisering av frågan om Senkaku/Diaoyu-öarna. Ett av Abes viktiga arv är hans pragmatiska partnerskap med Xi för att förbättra förbindelserna mellan Japan och Kina sedan våren 2017. I enlighet med de fyra principer från november 2014 som Kina och Japan utarbetade för att förbättra de bilaterala förbindelserna bör båda länderna vara noga med att undvika incidenter och eskalerande beteende när det gäller Senkaku/Diaoyu-öarna som kommer att riva upp detta arv från Abe. I en tid av intensifiering av USA:s ochKina, kommer främjandet av ett närmande mellan Japan och Kina genom att gå vidare med Xis planerade statsbesök i Japan att bidra till fred och stabilitet i Asien-Stillahavsregionen.

Mike Mochizuki är innehavare av professuren för förbindelserna mellan Japan och USA till minne av Gaston Sigur vid George Washington University.

Jiaxiu Han är MA-studerande i asiatiska studier och forskarassistent vid George Washington Universitys Elliott School of International Affairs.