Robert Stanley Herren, North Dakota State University
”Council of Economic Advisers inrättades genom sysselsättningslagen från 1946 för att förse presidenten med objektiva ekonomiska analyser och råd om utveckling och genomförande av ett brett spektrum av inhemska och internationella ekonomiska policyfrågor” (Economic Report of the President 2001: 257). Även om det har varit det mest bestående och viktiga resultatet av 1946 års sysselsättningslag, var Council of Economic Advisers (CEA) inte lagstiftningens huvudfokus. När andra världskriget tog slut fruktade många att USA skulle återgå till att vara en deprimerad ekonomi. Många ansåg att USA hade möjlighet att genom diskretionär finanspolitik förhindra en sådan ekonomisk kollaps, men behövde lagstiftning för att tvinga den federala regeringen att främja fortsatt ekonomiskt välstånd. Keynesianska ekonomer i regeringen övertygade därför sina allierade i kongressen om att införa lagen om full sysselsättning från 1945. Eftersom kritikerna trodde att den föreslagna lagstiftningen skulle leda till högre inflation, innehöll den slutliga lagstiftningen (Employment Act of 1946) vaga mål om ”maximal produktion och sysselsättning i överensstämmelse med prisstabilitet.”
Varken kongressen eller president Truman hade en tydlig vision när det gällde syftet med de tre medlemmarna i Council of Economic Advisers (CEA). President Truman komplicerade CEA:s första år genom att utse tre personer (Edwin Nourse, ordförande, Leon Keyserling, vice ordförande, och John D. Clark) som hade olika uppfattningar om CEA:s syfte och ekonomiska politik. Nourse föredrog att CEA skulle ge opartisk ekonomisk rådgivning till presidenten och undvika den politiska processen; han ansåg till exempel inte att det var lämpligt att CEA-medlemmar deltog i utfrågningar i kongressen. Keyserling, som kom till Washington under 1930-talet för att arbeta i president Franklin Roosevelts administration, ville delta i den politiska processen genom att vara en kraftfull förespråkare av presidentens ekonomiska program. Bråket fortsatte tills Nourse avgick och Keyserling blev CEA:s andra ordförande 1949.
Under de första månaderna av Eisenhoweradministrationen pågick en omfattande debatt om huruvida CEA:s form med tre ledamöter skulle fortsätta. Kritiker av Trumans CEA noterade att den inte alltid talade med en enad röst; mer skadlig var uppfattningen att Keyserling hade blivit en demokratisk partisan i sitt kraftfulla försvar av presidentens initiativ. President Eisenhower ville behålla CEA i någon form eftersom han uppskattade att få expertråd från sin personal. Han valde Arthur Burns som ordförande för sin första CEA och för att omorganisera CEA. Burns behöll tre medlemmar men avskaffade vice ordförandeposten för att klargöra att ordföranden kontrollerade CEA; denna struktur finns fortfarande kvar.
De tre medlemmarna i Council of Economic Advisers har kontinuerligt tillhandahållit professionell ekonomisk rådgivning till presidenter, som har utsett många framstående ekonomer till CEA, däribland flera mottagare av Nobelpriset i ekonomi. Personalstyrkan har förblivit liten med mellan 25 och 30 personer, inklusive ekonomer i ledande ställning (vanligen tjänstlediga från universiteten), ekonomer i lägre ställning (oftast doktorander) och flera permanenta statistiker. Genom att skriva sin årliga ekonomiska rapport får en CEA möjlighet att förklara det ekonomiska resonemanget bakom en administrations ekonomiska program.
Förespråkande av ekonomisk tillväxt
Varje Council of Economic Advisers har betonat vikten av att anta politiska åtgärder för att säkerställa en hög ekonomisk tillväxttakt. CEA:s har varit förespråkare inom förvaltningarna för att betona ekonomisk tillväxt som en nationell prioritering. CEAs har varit mest framgångsrika när det gäller att främja ekonomisk tillväxt genom att konsekvent stödja mikroekonomisk politik för att främja konkurrens och få marknaderna att fungera bättre. Eftersom de hävdar att fri internationell handel förbättrar den ekonomiska tillväxten i en nation har CEA:erna stött presidentens ansträngningar att införa en politik som skulle resultera i en öppnare handel mellan nationer. Tidigare CEA-medlemmar har ofta påpekat att en stor del av deras och personalens tid har ägnats åt mikroekonomisk politik, ofta för att ge argument mot ogenomtänkta förslag från andra delar av administrationen eller från kongressen. Clintons CEA beskrev väl denna funktion: ”Rådets uppdrag inom presidentens verkställande kontor är unikt: det fungerar som en ihärdig förespråkare för en politik som underlättar marknadens funktionssätt och som betonar vikten av incitament, effektivitet, produktivitet och långsiktig tillväxt. …Rådet har också varit viktigt för att hjälpa till att sortera bort förslag som är ogenomtänkta eller ogenomförbara, förslag som inte kan stödjas av befintliga ekonomiska data och förslag som skulle kunna få skadliga konsekvenser för ekonomin” (Economic Report of the President 1996:11).
Men även om CEA:s i både demokratiska och republikanska administrationer har gett liknande råd när det gäller mikroekonomisk politik och internationell handelspolitik har de inte enats om hur man skall använda finanspolitiken för att öka tillväxten av potentiell realproduktion. Republikanska CEA:s, särskilt i Reagan- och Bush-administrationerna, har rekommenderat lägre marginalskatter för att öka arbetsinsatser, sparande och investeringar. Demokratiska CEA:er har i allmänhet ansett att sådana effekter är små. Clintons CEA försvarade till exempel kraftfullt den höjning av marginalskattesatserna som infördes genom Omnibus Budget Reconciliation Act från 1993. Den hävdade, i likhet med andra demokratiska CEA:s, att en höjning av marginalskattesatserna inte skulle påverka den ekonomiska tillväxten negativt eftersom den inte skulle minska arbetsinsatsen, sparandet och investeringarna nämnvärt.
Fiskalpolitik och konjunkturcykler
Arbetsmarknadslagen från 1946 var inriktad på att använda diskretionär finanspolitik för att förhindra en ny stor depression. CEAs har bidragit till att övertyga presidenter under lågkonjunkturer att inte höja skattesatserna eller minska de offentliga utgifterna i ett försök att balansera budgeten. Detta arbete inleddes tidigt i CEA:s historia med recessionerna 1948-1949 och 1953-1954 eftersom både Trumans CEA och Eisenhowers CEA accepterade idén att budgetarna bör balanseras över konjunkturcykeln, snarare än årligen.
Men även om det var lätt att undvika att använda kontraktionistisk finanspolitik under en ekonomisk nedgång var det svårare att veta när man skulle förespråka en expansiv finanspolitik. Många har till exempel kritiserat Eisenhoweradministrationen för att den inte agerade mer aggressivt när det gällde att använda finanspolitiken för att stimulera den samlade efterfrågan mellan 1958 och 1960. Eisenhowers CEA fann dock aldrig någon lämplig tidpunkt för att rekommendera en skattesänkning. Den uppfattade ekonomin som alltför stark 1958 för att motivera ytterligare efterfrågan. Den ansåg att den ekonomiska avmattningen 1959 orsakades av en utbudsstörning (en långvarig stålstrejk) snarare än en brist på aggregerad efterfrågan. Rädslan 1960 var att en eventuell skattelagstiftning, som antogs under ett presidentvalår, skulle innehålla för många bestämmelser som skulle påverka den långsiktiga ekonomiska tillväxten negativt.
CEA:s mest kända framgång när det gäller att använda diskretionär finanspolitik inträffade under 1960-talet. President Kennedy utsåg Walter Heller till sin första ordförande. Heller, tillsammans med Kermit Gordon och James Tobin, bildade det mest keynesianska CEA någonsin. De trodde att arbetslösheten kunde minskas från den nuvarande nivån på sju procent till fyra procent utan att öka inflationen. I sin rapport från 1962 fastställde CEA uttryckligen fyra procents arbetslöshet som ett interimsmål för arbetslösheten vid full sysselsättning. Hellers utmärkta förhållande till president Kennedy gjorde det möjligt för CEA att framgångsrikt främja investeringsskatteavdraget (1962) och sänkningen av marginalskattesatserna för personlig inkomst (1964); den sistnämnda lagstiftningen var i första hand utformad för att öka konsumenternas efterfrågan.
Men även denna framgång visade på den omfattande tidsperiod som krävdes för att genomföra finanspolitiken. Senare under 1960-talet, under president Johnsons administration, ökade den aggregerade efterfrågan snabbare än väntat på grund av ökande statliga utgifter till följd av både militära utgifter i Vietnam och skapandet av många nya statliga program. För att förhindra inflation rekommenderade CEA en skattehöjning. President Johnson accepterade inte omedelbart detta råd; han föreslog och fick till slut ett skattetillägg (1968) som var för litet och för sent för att förhindra stigande inflation.
Med tiden har det funnits en växande insikt om att den politiska processen minskar möjligheterna att i rätt tid genomföra diskretionär finanspolitik. Dessutom försvagar en lång och varierande effektivitetsfördröjning (effekt) i kombination med osäkerhet om storleken på finanspolitikens multiplikatorer ytterligare argumenten för diskretionär finanspolitik när det gäller att minska konjunktursvängningar. Istället har CEA:s betonat vikten av att stärka de automatiska stabiliserande aspekterna av skattesystemet.
Monetärpolitik
Men medan finanspolitiken har minskat i betydelse som ett konjunkturutjämnande verktyg har penningpolitiken blivit relativt sett viktigare. CEA påverkar inte direkt penningpolitiken, men kommunicerar regelbundet med Federal Reserve i ett försök att ge den CEA:s syn på ekonomin. Det är unikt kvalificerat för att förklara de ekonomiska konsekvenserna av penningpolitiken för presidenten och Vita husets personal.
De flesta CEA:s har offentligt stött konceptet med en oberoende Federal Reserve; det mest anmärkningsvärda undantaget var Trumans CEA, som under ordföranden Leon Keyserling motsatte sig 1951 års överenskommelse mellan finansdepartementet och Federal Reserve. Även om de senare ofta var frustrerade över Federal Reserves penningpolitik, särskilt när CEA:s föredrog en mer expansiv politik, försökte CEA:s kraftfullt att förhindra att administrationer överdrivet kritiserade Federal Reserves penningpolitik. CEA ansåg att sådan ”Fed-bashing” var kontraproduktiv av flera skäl. Federal Reserve skyddar kraftfullt skenet av sitt oberoende; den vill inte verka ge efter för påtryckningar från kongressen eller presidenten. Dessutom har CEA sedan början av 1980-talet inte velat undergräva Federal Reserves trovärdighet när det gäller att framgångsrikt hålla tillbaka inflationen, eftersom CEA anser att Federal Reserve bäst kan främja den ekonomiska tillväxten genom att hålla inflationen låg och stabil.
Inflation
Och även om CEA sedan 1980 har varit överens om att penningpolitiken är den primära långsiktiga bestämningsfaktorn för inflationen, så har CEA tidigare haft en mängd olika uppfattningar om metoderna för att förhindra inflation. Trumans CEA hävdade att bristande utbud inom specifika sektorer, snarare än överdriven aggregerad efterfrågan, var den underliggande orsaken till inflationen; den rekommenderade selektiva pris- och lönekontroller snarare än kontraktiv penningpolitik för att minska inflationen.
Ett problem som uppfattades under 1950- och 1960-talen var att administrerade priser och kostnadsdrivande inflation ledde till att inflationen steg innan ekonomin kunde nå full sysselsättning. Eisenhowers CEA använde sig av en förmaningspolitik och vädjade om frivillig återhållsamhet där näringsliv och arbetsmarknad delade ansvaret för att uppnå prisstabilitet. Kennedy-Johnsons CEA formulerade riktmärken för lönepriser som gav en kvantitativ aspekt till sin förmaning; dessa riktmärken smulades sönder när den samlade efterfrågan växte för snabbt.
President Nixons CEA stod inför utmaningen att utforma en politik för att minska inflationen utan att orsaka en större recession. CEA rekommenderade att man skulle använda penning- och finanspolitik för att gradvis minska tillväxten av den aggregerade efterfrågan. Inflationen minskade dock inte trots att nationen genomgick en recession. Den långsamma nedgången i inflationen ledde till att Nixonadministrationen formulerade den ”nya ekonomiska politiken” i augusti 1971, som upphävde dollarns konvertibilitet till guld och införde en tillfällig omfattande frysning av löner och priser. Nixons CEA, som till en början motsatte sig införandet av obligatoriska löne- och priskontroller, skulle tillbringa en stor del av de kommande tre åren med att hjälpa till att åstadkomma en ordnad övergång från frysningen. Efterföljande CEA:s, med undantag för Carters CEA, ansåg inte att löne- och prispolitik var ett användbart verktyg för att förhindra inflation.
Under 1960-talet ansåg Kennedy-Johnsons CEA:s att förhållandet mellan inflation och arbetslöshet (Phillipskurvan) var relativt platt vid arbetslöshetssiffror som var större än fyra procent; lägre arbetslöshetssiffror var förknippade med högre inflationssiffror. Sedan 1969 har CEA:s, med undantag för Carters CEA, använt sig av en teori om den naturliga inflationen. Teorin om naturlig ränta visar att det inte finns någon permanent avvägning mellan inflation och arbetslöshet, utan att ekonomin tenderar att röra sig mot en viss arbetslöshetsnivå som ofta benämns den naturliga arbetslöshetsnivån eller arbetslöshetsnivån vid full sysselsättning. Både Nixons och Fords CEA:s ansåg att den naturliga arbetslösheten hade stigit sedan början av 1960-talet, men av politiska skäl var CEA ovilliga att överge det mål på 4 procent som fastställdes 1962. Slutligen skrev CEA 1977 att arbetslösheten vid full sysselsättning hade stigit till minst 4,9 procent på grund av demografiska förändringar; andra faktorer kan ha höjt den till 5,5 procent. Mellan 1981 och 1996 ansåg CEA i allmänhet att den naturliga arbetslösheten låg på cirka 6 procent. Under den senare hälften av 1990-talet minskade man sin uppskattning eftersom arbetslösheten sjönk utan att inflationen ökade. Både den senaste rapporten som skrevs av Clintons CEA (2001) och den senaste rapporten som skrevs av Bushs CEA (2004) anser att den naturliga arbetslösheten för närvarande är omkring 5 procent.
Evolverande roll och inflytande
CEA har haft störst inflytande när det gäller att påverka den ekonomiska politiken när ordföranden har kunnat utveckla ett utmärkt förhållande till presidenten; exempel på detta är Walter Heller med president Kennedy och Alan Greenspan med president Ford. CEA:s har sällan varit oense med presidenten eller hans stab offentligt även om de har förlorat många strider. Ofta nämner de inte ens den politik som de inte håller med om i sina årsrapporter. Om meningsskiljaktigheterna är tillräckligt allvarliga har ledamöterna föredragit att i tysthet avgå. Ett anmärkningsvärt undantag inträffade när Martin Feldsteins offentliga bråk med Vita husets personal om budgetpolitiken 1983 och 1984 minskade CEA:s inflytande; 1984 övervägde Reagans stab i Vita huset att avveckla CEA.
Med tiden har fler departement och byråer anlitat professionella ekonomer, vilket har undergrävt det ”monopol” på ekonomisk expertis som CEA en gång innehade i Vita huset och den verkställande makten. Dessutom har varje administration en annan organisation för beslutsfattande och informationsflöde, och dessa organisatoriska skillnader kan påverka CEA:s inverkan på utformningen av den ekonomiska politiken. Till exempel inrättade president Clinton ett nationellt ekonomiskt råd (National Economic Council, NEC) för att samordna den ekonomiska politiken inom sin administration. Laura Tyson, Clintons första CEA-ordförande, avgick för att bli direktör för NEC; vissa tolkade detta drag som att den senare positionen var mer inflytelserik när det gällde att påverka den ekonomiska politiken. President Bush fortsatte med NEC.
CEA behåller sitt inflytande hos sin främsta väljare – presidenten – eftersom den inte representerar en specifik sektor eller avdelning. Den kan fokusera på att ge ekonomisk rådgivning för att främja användningen av incitament för att uppnå ekonomisk effektivitet och ekonomisk tillväxt.
Fördjupad läsning
CEA:s årsrapporter dokumenterar förändringar i tänkandet inom ”mainstream economics”.
Presidenternas bibliotek innehåller många filer från CEA och dess enskilda medlemmar. Många tidigare medlemmar har skrivit artiklar och böcker där de reflekterar över sina erfarenheter. Det har skrivits mycket om de idéer och den politik som är inblandade i utformningen av specifik ekonomisk politik. De verk som anges nedan utgör bara en liten del av en omfattande litteratur; jag har valt ut den litteratur som jag har funnit mest användbar för att förstå den roll som Council of Economic Advisers spelar när det gäller att ge presidenten råd om ekonomisk politik.
Bailey, Stephen. Kongressen stiftar en lag: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Baileys arbete är fortfarande den definitiva studien om de lagstiftningsdebatter som resulterade i Employment Act of 1946.
DeLong, J. Bradford. ”Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946”. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong placerar CEA:s idéer och inflytande i ett bredare sammanhang av yrkets förändrade åsikter om ekonomisk stabilisering.
Feldstein, Martin. ”Amerikansk ekonomisk politik på 1980-talet: A Personal View.” I American Economic Policy in the 1980s, redigerad av Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein var ordförande för CEA (1982-1984); han stötte ofta ihop med andra medarbetare i Vita huset.
Goodwin, Craufurd, redaktör. Förmaning och kontroller: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Författarna till uppsatserna använde sig i stor utsträckning av dokument i presidenternas bibliotek och intervjuer med många ekonomer som deltog i utvecklingen av löneprispolitiken.
Hargrove, Edwin C. och Samuel A. Morley, redaktörer. The President and the Council of Economic Advisers: Intervjuer med CEA:s ordförande. Boulder: Westview Press, 1984. Redaktörerna intervjuade nio av de tio första CEA-ordförandena (Edwin Nourse hade redan dött). Förutom intervjuerna har redaktörerna inkluderat en inledande essä som sammanfattar de viktigaste ämnena i intervjuerna.
Herren, Robert Stanley. ”The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.” Journal of Economics 24, nr 2 (1998): 49-62. I denna artikel diskuteras hur olika CEAs har sett på bestämmelsen om ”maximal sysselsättning” i 1946 års sysselsättningslag.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag och Laura D. Tyson. ”The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration”. I American Economic Policy in the 1990s, redigerad av Jeffrey Frankel och Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson var ordförande för CEA (1993-1995). Författarna diskuterar kortfattat försöken att samordna den ekonomiska politiken före Clintonadministrationen. Författarna betonar verksamheten i National Economic Council och dess samverkan med CEA.
Porter, Roger. ”The Council of Economic Advisers”. I Executive Leadership in Anglo-American Systems, redigerad av Colin Campbell och Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter ger en kort historik över CEA:s roll och funktioner.
Saulnier, Raymond. Konstruktiva år: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier var CEA-medlem (1955-1956) och ordförande (1956-1961). Han ger sin syn på de ekonomiska idéerna i Eisenhowers CEA.
Schultze, Charles L. ”The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics”. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze var ordförande för CEA (1977-1981).
Sobel, Robert och Bernard S. Katz, redaktörer. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. Uppsatserna betonar de ekonomiska idéerna och karriärerna hos de fyrtiofem ekonomer som tjänstgjorde i CEA från 1947 till 1985.
Stein, Herbert. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Tredje reviderade upplagan. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein var CEA-medlem (1969-1971) och ordförande (1972-1974). Han fokuserar på det allmänna sammanhang, inklusive CEA:s råd, i vilket presidenterna formulerade den ekonomiska politiken.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz var CEA-medlem (1993-1995) och ordförande (1995-1997). Han ger omfattande information om de idéer som påverkade den ekonomiska politiken under president Clintons administration.
USA, president. Presidentens ekonomiska rapport. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Rapporterna sedan 1995 har funnits tillgängliga online på http://www.gpoaccess.gov/eop. Den senaste rapporten och annan allmän information om CEA finns på http://www.whitehouse.gov/cea/
Citation: Herren, Robert. ”Council of Economic Advisers”. EH.Net Encyclopedia, redigerad av Robert Whaples. 18 augusti 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/