Rada Doradców Ekonomicznych

Robert Stanley Herren, North Dakota State University

„Rada Doradców Ekonomicznych została powołana na mocy Ustawy o zatrudnieniu z 1946 r. w celu zapewnienia prezydentowi obiektywnej analizy ekonomicznej i doradztwa w zakresie rozwoju i realizacji szerokiego zakresu krajowych i międzynarodowych zagadnień polityki gospodarczej” (Economic Report of the President 2001: 257). Rada Doradców Ekonomicznych (Council of Economic Advisers – CEA), choć jest najtrwalszym i najważniejszym rezultatem Ustawy o zatrudnieniu z 1946 roku, nie była głównym celem tego aktu prawnego. Po zakończeniu II wojny światowej wielu obawiało się, że Stany Zjednoczone powrócą do roli gospodarki pogrążonej w depresji. Wielu uważało, że Stany Zjednoczone miały możliwość, poprzez dyskrecjonalną politykę fiskalną, zapobiec takiemu załamaniu gospodarczemu, ale potrzebowały ustawodawstwa, które zmusiłoby rząd federalny do promowania ciągłego dobrobytu gospodarczego. W ten sposób keynesistowscy ekonomiści w rządzie przekonali swoich kongresowych sojuszników do wprowadzenia Ustawy o Pełnym Zatrudnieniu z 1945 roku. Ponieważ krytycy uważali, że proponowane ustawodawstwo spowoduje wyższą inflację, ostateczne ustawodawstwo (Employment Act of 1946) zawierało niejasne cele „maksymalnej produkcji i zatrudnienia zgodnego ze stabilnością cen.”

Ani Kongres, ani prezydent Truman nie posiadali jasnej wizji dotyczącej celu trzyosobowej Rady Doradców Ekonomicznych (CEA). Prezydent Truman skomplikował wczesne lata CEA, mianując trzech ludzi (Edwin Nourse, przewodniczący, Leon Keyserling, wiceprzewodniczący i John D. Clark), którzy mieli rozbieżne poglądy na temat celu CEA i polityki gospodarczej. Nourse wolał, by CEA udzielała prezydentowi bezstronnych porad ekonomicznych i unikała procesów politycznych; na przykład nie uważał, by członkowie CEA powinni brać udział w przesłuchaniach w Kongresie. Keyserling, który przybył do Waszyngtonu w latach 30., by pracować w administracji prezydenta Franklina Roosevelta, chciał uczestniczyć w procesie politycznym, będąc zdecydowanym zwolennikiem programu gospodarczego prezydenta. Kłótnie trwały aż do rezygnacji Nourse’a, a Keyserling został drugim przewodniczącym CEA w 1949 r.

Podczas pierwszych miesięcy administracji Eisenhowera toczyła się istotna debata na temat tego, czy trzyosobowa forma CEA powinna być kontynuowana. Krytycy CEA Trumana zauważyli, że nie zawsze przemawiała ona jednolitym głosem; bardziej szkodliwe było przekonanie, że Keyserling stał się demokratycznym partyzantem w swojej energicznej obronie inicjatyw prezydenckich. Prezydent Eisenhower chciał utrzymać CEA w jakiejś formie, ponieważ cenił sobie fachowe porady od swoich pracowników. Wybrał Arthura Burnsa na przewodniczącego swojego pierwszego CEA i do reorganizacji CEA. Burns zachował trzech członków, ale wyeliminował stanowisko wiceprzewodniczącego, aby było jasne, że przewodniczący kontrolował CEA; ta struktura nadal istnieje.

Trzyosobowa Rada Doradców Ekonomicznych nieustannie zapewniała profesjonalne porady ekonomiczne prezydentom, którzy powołali do CEA wielu wybitnych ekonomistów głównego nurtu, w tym kilku laureatów Nagrody Nobla w dziedzinie ekonomii. Jej personel pozostał niewielki, liczący od 25 do 30 osób, w tym starsi ekonomiści (zazwyczaj na urlopach uniwersyteckich), młodsi ekonomiści (najczęściej studenci) i kilku stałych statystyków. Pisanie rocznego Raportu Ekonomicznego daje CEA możliwość wyjaśnienia ekonomicznego uzasadnienia programów gospodarczych administracji.

Wspieranie wzrostu gospodarczego

Każda Rada Doradców Ekonomicznych podkreślała znaczenie przyjęcia polityki zapewniającej wysoką stopę wzrostu gospodarczego. CEA byli orędownikami w ramach administracji w celu podkreślenia wzrostu gospodarczego jako priorytetu narodowego. CEA odnieśli największy sukces w promowaniu wzrostu gospodarczego poprzez konsekwentne wspieranie polityk mikroekonomicznych promujących konkurencję i usprawniających działanie rynków. Ponieważ twierdzą, że wolny handel międzynarodowy poprawia wzrost gospodarczy kraju, CEA wspierały prezydenckie wysiłki zmierzające do wprowadzenia w życie polityk, które skutkowałyby bardziej otwartym handlem między narodami. Byli członkowie CEA często zauważali, że większość czasu ich i personelu zajmowała polityka mikroekonomiczna, często w celu dostarczenia argumentów przeciwko nieprzemyślanym propozycjom pochodzącym z innych części administracji lub z Kongresu. CEA Clintona dobrze opisywała tę funkcję: „Misja Rady w ramach Biura Wykonawczego Prezydenta jest wyjątkowa: służy ona jako nieustępliwy orędownik polityk, które ułatwiają funkcjonowanie rynku i które podkreślają znaczenie bodźców, efektywności, produktywności i długoterminowego wzrostu. …Rada była również ważna w pomaganiu w usuwaniu propozycji, które są nierozważne lub niewykonalne, propozycji, które nie mogą być poparte przez istniejące dane ekonomiczne i propozycji, które mogłyby mieć szkodliwe konsekwencje dla gospodarki” (Economic Report of the President 1996:11).

Although CEAs in both Democratic and Republican administrations have given similar advice regarding microeconomic and international trade policies, they have not agreed on how to use fiscal policy to increase the growth of potential real output. Republikańscy CEA, szczególnie w administracji Reagana i Busha, zalecali niższe krańcowe stawki podatkowe, aby zwiększyć wysiłek zawodowy, oszczędności i inwestycje. Demokratyczne CEA na ogół uważały, że takie efekty są niewielkie. Na przykład, CEA Clintona energicznie broniła podwyżki krańcowych stóp podatkowych narzuconej przez Omnibus Budget Reconciliation Act z 1993 roku. Argumentowała, podobnie jak inne demokratyczne CEA, że podwyżka krańcowych stawek podatkowych nie wpłynie negatywnie na wzrost gospodarczy, ponieważ nie zmniejszy znacząco nakładu pracy, oszczędności i inwestycji.

Polityka fiskalna a cykle koniunkturalne

Ustawa o zatrudnieniu z 1946 roku skupiła się na wykorzystaniu dyskrecjonalnej polityki fiskalnej w celu zapobieżenia kolejnej Wielkiej Depresji. CEA przyczyniły się do przekonania prezydentów podczas recesji, by nie podnosili stawek podatkowych ani nie ograniczali wydatków rządowych, próbując zrównoważyć budżet. Wysiłki te rozpoczęły się wcześnie w historii CEA od recesji w latach 1948-1949 i 1953-1954, ponieważ zarówno CEA Trumana, jak i CEA Eisenhowera zaakceptowały ideę, że budżety powinny być równoważone w cyklu koniunkturalnym, a nie corocznie.

Ale choć łatwo było uniknąć stosowania kurczącej polityki fiskalnej w czasie spowolnienia gospodarczego, trudniej było wiedzieć, kiedy opowiadać się za ekspansywną polityką fiskalną. Na przykład, wielu krytykowało administrację Eisenhowera za to, że w latach 1958-1960 nie poruszała się bardziej agresywnie w wykorzystywaniu polityki fiskalnej do stymulowania zagregowanego popytu. Jednak CEA Eisenhowera nigdy nie znalazła odpowiedniego momentu, by zalecić obniżkę podatków. Uważała, że w 1958 roku gospodarka była zbyt silna, by uzasadnić dodatkowy popyt. Spowolnienie gospodarcze w 1959 roku było spowodowane raczej zakłóceniami podaży (długotrwały strajk hutników) niż brakiem zagregowanego popytu. W 1960 roku obawiano się, że każde potencjalne ustawodawstwo podatkowe, uchwalone w roku wyborów prezydenckich, będzie zawierało zbyt wiele przepisów, które negatywnie wpłyną na długoterminowy wzrost gospodarczy.

Najsłynniejszy sukces CEA w stosowaniu dyskrecjonalnej polityki fiskalnej miał miejsce w latach sześćdziesiątych. Prezydent Kennedy mianował Waltera Hellera swoim pierwszym przewodniczącym. Heller, do którego dołączyli Kermit Gordon i James Tobin, stworzył najbardziej keynesistowską CEA w historii. Uważali oni, że bezrobocie można zmniejszyć z obecnego poziomu siedmiu procent do czterech procent bez zwiększania inflacji. W swoim raporcie z 1962 roku CEA wyraźnie określiła czteroprocentowe bezrobocie jako tymczasowy cel dla pełnej stopy bezrobocia. Doskonałe stosunki Hellera z prezydentem Kennedym pozwoliły CEA skutecznie wypromować inwestycyjną ulgę podatkową (1962) i obniżenie krańcowych stawek podatkowych dla dochodów osobistych (1964); ta ostatnia ustawa miała przede wszystkim zwiększyć popyt konsumpcyjny.

Jednak nawet ten sukces pokazał, jak rozległy jest okres wymagany do uchwalenia polityki fiskalnej. W późniejszych latach sześćdziesiątych, w okresie rządów prezydenta Johnsona, zagregowany popyt wzrósł szybciej niż oczekiwano z powodu rosnących wydatków rządowych, wynikających zarówno z wydatków wojskowych w Wietnamie, jak i stworzenia wielu nowych programów rządowych. Aby zapobiec inflacji, CEA zaleciła podniesienie podatków. Prezydent Johnson nie od razu przyjął tę radę; ostatecznie zaproponował i uzyskał dopłatę do podatku (1968), która była zbyt mała i zbyt późna, aby zapobiec rosnącej inflacji.

Z biegiem czasu coraz bardziej uświadamiano sobie, że proces polityczny zmniejsza możliwości terminowego uchwalenia dyskrecjonalnej polityki fiskalnej. Ponadto długie i zmienne opóźnienie skuteczności (wpływu) w połączeniu z niepewnością co do wielkości mnożników polityki fiskalnej dodatkowo osłabiają argumenty przemawiające za uznaniową polityką fiskalną w ograniczaniu wahań cyklicznych. Zamiast tego, CEA podkreśliły znaczenie wzmocnienia automatycznych aspektów stabilizujących systemu fiskalnego.

Polityka monetarna

Podczas gdy polityka fiskalna straciła na znaczeniu jako narzędzie antycykliczne, polityka monetarna stała się relatywnie ważniejsza. CEA nie ma bezpośredniego wpływu na politykę monetarną, ale regularnie komunikuje się z Rezerwą Federalną, próbując przedstawić jej pogląd CEA na gospodarkę. Ma wyjątkowe kwalifikacje do wyjaśniania prezydentowi i personelowi Białego Domu ekonomicznych konsekwencji polityki monetarnej.

Większość CEA publicznie poparła koncepcję niezależnej Rezerwy Federalnej; najbardziej godnym uwagi wyjątkiem była CEA Trumana, która pod przewodnictwem Leona Keyserlinga sprzeciwiła się porozumieniu Skarb-Federalna Rezerwa z 1951 roku. Choć później często byli sfrustrowani polityką monetarną Rezerwy Federalnej, zwłaszcza gdy woleli politykę bardziej ekspansywną, CEA energicznie starali się powstrzymać administrację przed nadmierną krytyką polityki monetarnej Rezerwy Federalnej. Z kilku powodów CEA uważały, że takie „uderzanie w Fed” przynosi efekt przeciwny do zamierzonego. Rezerwa Federalna usilnie chroni pozory swojej niezależności; nie chce sprawiać wrażenia, że ulega naciskom kongresowym lub prezydenckim. Ponadto od początku lat 80. CEA nie chce podważać wiarygodności Rezerwy Federalnej w kwestii skutecznego ograniczania inflacji, ponieważ CEA uważa, że Rezerwa Federalna może najlepiej wspierać wzrost gospodarczy, utrzymując niską i stabilną inflację. CEA Trumana twierdziła, że brak podaży w określonych sektorach, a nie nadmiar łącznego popytu, jest podstawową przyczyną inflacji; w celu jej zmniejszenia zalecała selektywną kontrolę cen i płac, a nie kurczową politykę monetarną.

Postrzeganym problemem w latach 50. i 60. było to, że ceny regulowane i inflacja kosztowa powodowały wzrost inflacji, zanim gospodarka mogła osiągnąć pełne zatrudnienie. CEA Eisenhowera stosowała politykę nakłaniania, apelując o dobrowolną wstrzemięźliwość, w której biznes i pracownicy dzielili się odpowiedzialnością za uzyskanie stabilności cen. CEA Kennedy’ego-Johnsona sformułowała wytyczne płacowo-cenowe, które stanowiły ilościowy aspekt napominania; te wytyczne rozpadły się, gdy zagregowany popyt rósł zbyt szybko.

CEA prezydenta Nixona stanęła przed wyzwaniem opracowania polityki ograniczania inflacji bez wywoływania poważnej recesji. CEA zaleciła wykorzystanie polityki monetarnej i fiskalnej do stopniowego ograniczania wzrostu zagregowanego popytu. Jednak inflacja nie zwolniła, mimo że naród przeszedł przez recesję. Powolny spadek inflacji spowodował, że w sierpniu 1971 roku administracja Nixona sformułowała „Nową Politykę Ekonomiczną”, która zawiesiła wymienialność dolara na złoto i wprowadziła tymczasowe, kompleksowe zamrożenie płac i cen. CEA Nixona, która początkowo sprzeciwiała się narzuceniu obowiązkowej kontroli płac i cen, spędziła większość następnych trzech lat, pomagając zapewnić uporządkowane przejście od zamrożenia płac i cen. Kolejne CEA, z wyjątkiem CEA Cartera, nie uważały polityki płacowo-cenowej za realne narzędzie zapobiegania inflacji.

W latach sześćdziesiątych CEA Kennedy’ego-Johnsona uważały, że relacja między inflacją a bezrobociem (krzywa Phillipsa) jest stosunkowo płaska przy stopie bezrobocia większej niż cztery procent; niższe stopy bezrobocia wiązały się z wyższymi stopami inflacji. Od 1969 r. CEA, z wyjątkiem CEA Cartera, posługiwały się teorią naturalnej stopy inflacji. Teoria naturalnej stopy bezrobocia wskazuje, że nie ma stałego kompromisu między inflacją a bezrobociem; zamiast tego gospodarka ma tendencję do podążania w kierunku określonego poziomu bezrobocia, często określanego jako naturalna stopa bezrobocia lub stopa bezrobocia przy pełnym zatrudnieniu. Zarówno CEA Nixona, jak i Forda uważały, że naturalna stopa bezrobocia wzrosła od początku lat sześćdziesiątych, ale z powodów politycznych CEA niechętnie porzucała cel 4 procent ustalony w 1962 roku. Ostatecznie w 1977 roku napisała, że stopa bezrobocia przy pełnym zatrudnieniu wzrosła do co najmniej 4,9 procent z powodu zmian demograficznych; inne czynniki mogły podnieść ją do 5,5 procent. W latach 1981-1996 CEA generalnie uważała, że naturalna stopa bezrobocia wynosi około 6 procent. W drugiej połowie lat 90. CEA obniżyła swoje szacunki, ponieważ bezrobocie spadło, a inflacja nie wzrosła. Zarówno ostatni raport napisany przez CEA Clintona (2001), jak i najnowszy raport napisany przez CEA Busha (2004) uważają, że naturalna stopa bezrobocia wynosi obecnie około 5 procent.

Ewoluująca rola i wpływy

CEA miały największy wpływ na politykę gospodarczą, gdy ich przewodniczący był w stanie rozwinąć doskonałe stosunki z prezydentem; przykłady obejmują Waltera Hellera z prezydentem Kennedym i Alana Greenspana z prezydentem Fordem. CEA rzadko nie zgadzały się publicznie z prezydentem lub jego personelem, mimo że przegrały wiele bitew. Często nawet nie wspominają o politykach, z którymi się nie zgadzają, w swoich rocznych raportach. Jeśli nieporozumienia są wystarczająco poważne, członkowie woleli po cichu zrezygnować. Znamienny wyjątek miał miejsce, kiedy publiczne waśnie Martina Feldsteina z personelem Białego Domu dotyczące polityki budżetowej w 1983 i 1984 roku zmniejszyły wpływ CEA; w 1984 roku personel Białego Domu Reagana rozważał zakończenie działalności CEA.

Z biegiem czasu więcej departamentów i agencji zatrudniło profesjonalnych ekonomistów, tym samym erodując „monopol” ekonomicznej wiedzy fachowej, którą niegdyś posiadała CEA w Białym Domu i w gałęzi wykonawczej. Ponadto każda administracja przyjmuje inną organizację procesu podejmowania decyzji i przepływu informacji; te różnice organizacyjne mogą wpływać na wpływ CEA na kształtowanie polityki gospodarczej. Na przykład prezydent Clinton powołał Narodową Radę Gospodarczą (NEC), aby koordynować politykę gospodarczą w ramach swojej administracji. Laura Tyson, pierwszy przewodniczący CEA Clintona, zrezygnowała z funkcji dyrektora NEC; niektórzy interpretowali ten ruch jako wskazujący, że to drugie stanowisko ma większy wpływ na politykę gospodarczą. Prezydent Bush kontynuował NEC.

CEA zachowuje wpływ ze swoim głównym wyborcą – prezydentem – ponieważ nie reprezentuje konkretnego sektora lub departamentu. Może skupić się na dostarczaniu porad ekonomicznych w celu promowania wykorzystania bodźców do uzyskania efektywności ekonomicznej i wzrostu gospodarczego.

Dalsza lektura

Roczny raport CEA dokumentuje zmiany w myśleniu w „głównym nurcie ekonomii.”

Prezydenckie biblioteki zawierają wiele plików z CEA i jej poszczególnych członków. Wiele były członek napisać artykuł i książka odbijać o ich doświadczenie. Wiele napisano o ideach i polityce zaangażowanej w tworzenie konkretnych polityk gospodarczych. Prace wymienione poniżej stanowią tylko niewielką część ogromnej literatury; wybrałem te, które uznałem za najbardziej przydatne w zrozumieniu roli Rady Doradców Ekonomicznych w doradzaniu prezydentowi w sprawie polityki gospodarczej.

Bailey, Stephen. Congress Makes a Law: The Story Behind the Employment Act of 1946. Nowy Jork: Columbia University Press, 1950. Praca Baileya pozostaje ostatecznym studium dotyczącym debat legislacyjnych, które zaowocowały Ustawą o zatrudnieniu z 1946 roku.

DeLong, J. Bradford. „Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946.” Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong umieszcza idee i wpływ CEA w szerszym kontekście zmieniających się poglądów zawodu dotyczących stabilizacji gospodarczej.

Feldstein, Martin. „American Economic Policy in the 1980s: A Personal View.” In American Economic Policy in the 1980s, edited by Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein był przewodniczącym CEA (1982-1984); często ścierał się z innymi członkami personelu Białego Domu.

Goodwin, Craufurd, red. Exhortation and Controls: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Autorzy esejów szeroko korzystali z dokumentów w bibliotekach prezydenckich i wywiadów z wieloma ekonomistami, którzy uczestniczyli w opracowywaniu polityki płacowo-cenowej.

Hargrove, Edwin C. i Samuel A. Morley, redaktorzy. The President and the Council of Economic Advisers: Interviews with CEA Chairmen. Boulder: Westview Press, 1984. Redaktorzy przeprowadzili wywiady z dziewięcioma z pierwszych dziesięciu przewodniczących CEA (Edwin Nourse już nie żył). Oprócz wywiadów, redaktorzy zawarli esej wprowadzający, który podsumował główne tematy wywiadów.

Herren, Robert Stanley. „The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.” Journal of Economics 24, nr 2 (1998): 49-62. Ten artykuł omawia, jak różne CEA postrzegały przepis o „maksymalnym zatrudnieniu” z 1946 r. Employment Act.

Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, and Laura D. Tyson. „The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration.” In American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey Frankel and Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson był przewodniczącym CEA (1993-1995). Autorzy krótko omawiają próby koordynowania polityki gospodarczej przed administracją Clintona. Autorzy podkreślają działania Narodowej Rady Gospodarczej i jej interakcje z CEA.

Porter, Roger. „The Council of Economic Advisers.” In Executive Leadership in Anglo-American Systems, edited by Colin Campbell and Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter zapewnia krótką historię ewoluującej roli i funkcji CEA.

Saulnier, Raymond. Constructive Years: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier być CEA członek (1955-1956) i przewodniczący (1956-1961). On zapewnia jego poglądy na temat pomysłów ekonomicznych CEA Eisenhowera.

Schultze, Charles L. „The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics.” Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze był przewodniczącym CEA (1977-1981).

Sobel, Robert i Bernard S. Katz, redaktorzy. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. Eseje podkreślają idee ekonomiczne i kariery czterdziestu pięciu ekonomistów, którzy służyli w CEA od 1947 do 1985 roku.

Stein, Herbert. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Trzecie poprawione wydanie. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein był członkiem CEA (1969-1971) i przewodniczącym (1972-1974). On skupia się na ogólnym kontekście, w tym porady CEA, w którym prezydenci sformułowane polityki gospodarczej.

Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz był członkiem CEA (1993-1995) i przewodniczącym (1995-1997). On dostarcza istotnych informacji dotyczących pomysłów, które wpłynęły na politykę gospodarczą podczas administracji prezydenta Clintona.

United States, President. The Economic Report of the President. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Raporty od 1995 roku są dostępne on-line pod adresem http://www.gpoaccess.gov/eop. Najnowszy raport oraz inne ogólne informacje o CEA można znaleźć pod adresem http://www.whitehouse.gov/cea/

Cytat: Herren, Robert. „Council of Economic Advisers”. EH.Net Encyclopedia, edited by Robert Whaples. August 18, 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/

.