Robert Stanley Herren, North Dakota State University
“De Raad van economisch adviseurs is opgericht bij de Employment Act van 1946 om de president te voorzien van objectieve economische analyses en advies over de ontwikkeling en tenuitvoerlegging van een breed scala van binnenlandse en internationale economische beleidskwesties” (Economisch verslag van de president 2001: 257). Hoewel dit het meest blijvende en belangrijkste resultaat is van de Employment Act van 1946, was de Council of Economic Advisers (CEA) niet het belangrijkste aandachtspunt van de wetgeving. Toen de Tweede Wereldoorlog was afgelopen, vreesden velen dat de Verenigde Staten weer een depressieve economie zouden worden. Velen waren van mening dat de Verenigde Staten de mogelijkheid hadden om via een discretionair fiscaal beleid een dergelijke economische ineenstorting te voorkomen, maar dat er wetgeving nodig was om de federale regering te dwingen de aanhoudende economische welvaart te bevorderen. Keynesiaanse economen in de regering overtuigden hun bondgenoten in het Congres ervan om de Full Employment Act van 1945 in te voeren. Omdat critici dachten dat de voorgestelde wetgeving tot hogere inflatie zou leiden, bevatte de uiteindelijke wetgeving (Employment Act van 1946) vage doelstellingen van “maximale productie en werkgelegenheid in overeenstemming met prijsstabiliteit.”
Noch het Congres noch president Truman had een duidelijke visie over het doel van de drie leden tellende Raad van Economische Adviseurs (CEA). President Truman bemoeilijkte de beginjaren van de CEA door drie personen te benoemen (Edwin Nourse, voorzitter; Leon Keyserling, vice-voorzitter; en John D. Clark) die er verschillende opvattingen op nahielden wat betreft het doel van de CEA en het economisch beleid. Nourse gaf er de voorkeur aan dat de CEA de President onpartijdig economisch advies zou geven en het politieke proces zou vermijden; zo vond hij het bijvoorbeeld niet gepast dat CEA-leden zouden deelnemen aan hoorzittingen van het Congres. Keyserling, die in de jaren dertig naar Washington was gekomen om in de regering van president Franklin Roosevelt te werken, wilde aan het politieke proces deelnemen door een krachtig pleitbezorger te zijn van het economische programma van de president. Het gekibbel ging door totdat Nourse ontslag nam en Keyserling in 1949 de tweede voorzitter van de CEA werd.
Tijdens de eerste maanden van de Eisenhower-regering werd er flink gediscussieerd over de vraag of de driekoppige vorm van de CEA moest worden voortgezet. Critici van Trumans CEA merkten op dat het niet altijd met één stem sprak; nog schadelijker was de overtuiging dat Keyserling een Democratische partizaan was geworden in zijn krachtige verdediging van presidentiële initiatieven. President Eisenhower wilde de CEA in een of andere vorm behouden omdat hij het op prijs stelde deskundig advies van zijn staf te krijgen. Hij koos Arthur Burns als voorzitter van zijn eerste CEA en om de CEA te reorganiseren. Burns behield drie leden, maar schrapte de positie van vice-voorzitter om duidelijk te maken dat de voorzitter de CEA controleerde; deze structuur bestaat nog steeds.
De drie leden tellende Raad van Economische Adviseurs heeft voortdurend professioneel economisch advies verstrekt aan presidenten, die veel prominente mainstream-economen, waaronder verschillende ontvangers van de Nobelprijs voor de economie, in de CEA hebben benoemd. Het personeelsbestand is klein gebleven, met 25 tot 30 personen, waaronder senior staf economen (meestal met verlof van universiteiten), junior staf economen (meestal afgestudeerde studenten), en een aantal vaste statistici. Het schrijven van het Economisch Jaarverslag biedt een CEA de gelegenheid om de economische beweegredenen voor de economische programma’s van een regering toe te lichten.
Belangenbehartiging van de economische groei
Elke Raad van Economisch Adviseurs heeft het belang benadrukt van het vaststellen van beleid om een hoog percentage van economische groei te verzekeren. De CEA’s hebben binnen de regeringen gepleit voor het benadrukken van economische groei als een nationale prioriteit. De CEA’s zijn het meest succesvol geweest in het bevorderen van economische groei door consequent steun te verlenen aan micro-economisch beleid om de concurrentie te bevorderen en de markten beter te laten werken. Omdat zij van mening zijn dat vrije internationale handel de economische groei van een land verbetert, hebben de CEA’s presidentiële pogingen gesteund om een beleid te voeren dat zou leiden tot meer open handel tussen naties. Voormalige CEA-leden hebben vaak opgemerkt dat een groot deel van hun tijd en die van de staf werd besteed aan micro-economisch beleid, vaak om argumenten aan te dragen tegen slecht doordachte voorstellen uit andere delen van de administratie of van het Congres. Clinton’s CEA beschreef deze functie goed: “De opdracht van de Raad binnen het Uitvoerend Bureau van de President is uniek: hij dient als een hardnekkig pleitbezorger voor beleid dat de werking van de markt vergemakkelijkt en dat het belang van stimulansen, efficiency, productiviteit en groei op lange termijn benadrukt. …De Raad heeft ook een belangrijke rol gespeeld bij het uit de weg ruimen van voorstellen die onverstandig of onwerkbaar zijn, voorstellen die niet kunnen worden gestaafd door de bestaande economische gegevens, en voorstellen die schadelijke gevolgen voor de economie zouden kunnen hebben” (Economisch verslag van de president 1996:11).
Hoewel de CEA’s in zowel de Democratische als de Republikeinse regeringen vergelijkbare adviezen hebben gegeven met betrekking tot het micro-economisch beleid en het internationale handelsbeleid, zijn zij het niet eens geworden over de wijze waarop het begrotingsbeleid moet worden gebruikt om de groei van de potentiële reële productie te verhogen. De Republikeinse CEA’s, met name in de regeringen Reagan en Bush, hebben lagere marginale belastingtarieven aanbevolen om de arbeidsinspanning, het sparen en de investeringen te verhogen. Democratische CEA’s zijn over het algemeen van mening dat dergelijke effecten gering zijn. De CEA van Clinton bijvoorbeeld verdedigde krachtig de verhoging van de marginale belastingtarieven die was opgelegd bij de Omnibus Budget Reconciliation Act van 1993. Net als andere democratische CEA’s betoogde de CEA dat een verhoging van de marginale belastingtarieven geen nadelige gevolgen zou hebben voor de economische groei omdat de arbeidsinspanning, het sparen en de investeringen er niet noemenswaardig door zouden worden beperkt.
Fiscaal beleid en conjunctuurcycli
De Werkgelegenheidswet van 1946 was gericht op het gebruik van discretionair fiscaal beleid om een nieuwe Grote Depressie te voorkomen. De CEA’s hebben ertoe bijgedragen presidenten tijdens recessies ervan te overtuigen de belastingtarieven niet te verhogen of de overheidsuitgaven te verlagen in een poging de begroting in evenwicht te brengen. Deze inspanning begon al vroeg in de geschiedenis van de CEA met de recessies van 1948-1949 en 1953-1954, omdat zowel de CEA van Truman als die van Eisenhower het idee aanvaardden dat begrotingen gedurende de conjunctuurcyclus in evenwicht moeten zijn, in plaats van jaarlijks.
Hoewel het gemakkelijk was om tijdens een economische neergang het gebruik van een verkrappend begrotingsbeleid te vermijden, was het moeilijker om te weten wanneer een expansief begrotingsbeleid moest worden bepleit. Velen hebben bijvoorbeeld de regering Eisenhower bekritiseerd omdat zij tussen 1958 en 1960 niet agressiever is geweest in het gebruik van begrotingsbeleid om de totale vraag te stimuleren. Eisenhower’s CEA vond echter nooit een geschikt moment om een belastingverlaging aan te bevelen. Zij meende dat de economie in 1958 te sterk was om extra vraag te rechtvaardigen. De economische vertraging in 1959 werd eerder veroorzaakt door een verstoring van het aanbod (een langdurige staalstaking) dan door een gebrek aan geaggregeerde vraag. De vrees in 1960 was dat een eventuele belastingwetgeving, uitgevaardigd tijdens een presidentieel verkiezingsjaar, te veel bepalingen zou bevatten die de economische groei op lange termijn negatief zouden beïnvloeden.
Het beroemdste succes van de CEA bij het gebruik van discretionair fiscaal beleid vond plaats in de jaren zestig. President Kennedy benoemde Walter Heller als zijn eerste voorzitter. Heller, vergezeld door Kermit Gordon en James Tobin, vormde de meest Keynesiaanse CEA ooit. Zij dachten dat de werkloosheid kon worden teruggebracht van het huidige niveau van zeven procent tot vier procent zonder de inflatie te verhogen. In zijn rapport van 1962 stelde de CEA expliciet vier procent werkloosheid als tussentijdse doelstelling voor het werkloosheidspercentage bij volledige werkgelegenheid. Heller’s uitstekende verstandhouding met president Kennedy stelde de CEA in staat met succes de investeringsaftrek (1962) en de verlaging van de marginale belastingtarieven voor persoonlijke inkomsten (1964) te bevorderen; laatstgenoemde wetgeving was in de eerste plaats bedoeld om de vraag van de consument te vergroten.
Zelfs dit succes toonde echter de lange tijd aan die nodig was om fiscaal beleid tot stand te brengen. Later in de jaren zestig, tijdens de regering van President Johnson, steeg de totale vraag sneller dan verwacht door de toenemende overheidsuitgaven als gevolg van zowel de militaire uitgaven in Vietnam als de invoering van vele nieuwe overheidsprogramma’s. Om inflatie te voorkomen adviseerde de CEA een belastingverhoging. President Johnson nam dit advies niet onmiddellijk over; hij stelde uiteindelijk een belastingverhoging voor (1968) die te weinig was en te laat kwam om de oplopende inflatie te voorkomen.
In de loop der tijd is men er zich steeds meer van bewust geworden dat het politieke proces de mogelijkheden beperkt om discretionair fiscaal beleid tijdig uit te voeren. Bovendien wordt het argument voor discretionair begrotingsbeleid om conjunctuurschommelingen te beperken nog verder afgezwakt door een lange en variabele effectiviteits(effect)vertraging in combinatie met onzekerheid over de omvang van de multiplicatoren van het begrotingsbeleid. In plaats daarvan hebben de CEA’s gewezen op het belang van een versterking van de automatische stabiliserende aspecten van het begrotingssysteem.
Monetair beleid
Hoewel het begrotingsbeleid aan belang heeft ingeboet als anticyclisch instrument, is het monetair beleid relatief belangrijker geworden. Het CEA heeft geen directe invloed op het monetaire beleid, maar communiceert wel regelmatig met de Federal Reserve in een poging deze te voorzien van de visie van het CEA op de economie. Het CEA is bij uitstek gekwalificeerd om de economische gevolgen van het monetaire beleid uit te leggen aan de President en de staf van het Witte Huis.
De meeste CEA’s hebben het concept van een onafhankelijke Federal Reserve publiekelijk gesteund; de meest opmerkelijke uitzondering was Trumans CEA, die zich onder voorzitter Leon Keyserling verzette tegen het Treasury-Federal Reserve Accord van 1951. Hoewel zij later vaak gefrustreerd werden door het monetaire beleid van de Federal Reserve, met name wanneer de CEA’s de voorkeur gaven aan een meer expansief beleid, trachtten de CEA’s krachtig te voorkomen dat regeringen buitensporige kritiek zouden uitoefenen op het monetaire beleid van de Federal Reserve. De CEA’s beschouwden dergelijke “Fed-bashing” om verschillende redenen als contraproductief. De Federal Reserve beschermt met alle macht de schijn van onafhankelijkheid; zij wil niet de indruk wekken toe te geven aan druk van congresleden of presidenten. Bovendien wil de CEA sinds het begin van de jaren tachtig de geloofwaardigheid van de Federal Reserve, die de inflatie met succes beteugelt, niet ondermijnen, omdat de CEA van mening is dat de Federal Reserve de economische groei het best kan bevorderen door de inflatie laag en stabiel te houden.
Inflatie
Hoewel de CEA’s het er sinds 1980 over eens zijn dat het monetaire beleid de voornaamste langetermijndeterminant van de inflatie is, hielden eerdere CEA’s er uiteenlopende opvattingen op na over methoden om inflatie te voorkomen. De CEA van Truman was van mening dat een gebrek aan aanbod in specifieke sectoren en niet een te grote totale vraag de onderliggende oorzaak van inflatie was; hij beval selectieve prijs- en looncontroles aan in plaats van een verkrappend monetair beleid om de inflatie terug te dringen.
Een probleem dat men in de jaren vijftig en zestig zag, was dat gereguleerde prijzen en inflatie door kostenstijging de inflatie deden toenemen voordat de economie volledige werkgelegenheid had bereikt. De CEA van Eisenhower voerde een vermanend beleid, waarbij werd opgeroepen tot vrijwillige terughoudendheid en het bedrijfsleven en de werknemers de verantwoordelijkheid voor prijsstabiliteit deelden. De CEA’s van Kennedy-Johnson formuleerden richtprijzen voor lonen die een kwantitatief aspect boden voor hun aanmoediging; deze richtprijzen brokkelden af toen de totale vraag te snel groeide.
De CEA van president Nixon stond voor de uitdaging een beleid te ontwerpen om de inflatie te verminderen zonder een grote recessie te veroorzaken. De CEA beval aan om met monetair en fiscaal beleid de groei van de totale vraag geleidelijk te verminderen. De inflatie nam echter niet af, hoewel het land een recessie doormaakte. De langzame daling van de inflatie leidde ertoe dat de regering Nixon in augustus 1971 de “Nieuwe Economische Politiek” formuleerde, waarbij de converteerbaarheid van de dollar in goud werd opgeschort en een tijdelijke algehele bevriezing van lonen en prijzen werd ingesteld. De CEA van Nixon, die zich aanvankelijk verzette tegen verplichte loon- en prijscontroles, zou een groot deel van de volgende drie jaar besteden aan het zorgen voor een ordelijke overgang van de bevriezing. Latere CEA’s, met uitzondering van die van Carter, beschouwden loon-prijsbeleid niet als een haalbaar instrument om inflatie te voorkomen.
Tijdens de jaren zestig meenden de CEA’s van Kennedy-Johnson dat de relatie tussen inflatie en werkloosheid (de Phillips-curve) relatief vlak was bij werkloosheidspercentages van meer dan vier procent; lagere werkloosheidspercentages werden geassocieerd met hogere inflatiepercentages. Sinds 1969 hebben de CEA’s, met uitzondering van de CEA van Carter, een theorie van de natuurlijke inflatievoet gehanteerd. Volgens deze theorie is er geen permanente wisselwerking tussen inflatie en werkloosheid; in plaats daarvan neigt de economie naar een bepaald werkloosheidsniveau dat vaak het natuurlijke werkloosheidspercentage of het werkloosheidspercentage bij volledige werkgelegenheid wordt genoemd. De CEA’s van Nixon en Ford waren beide van mening dat het natuurlijke werkloosheidspercentage sinds het begin van de jaren zestig was gestegen, maar om politieke redenen wilde de CEA niet afstappen van het in 1962 vastgestelde streefcijfer van 4%. Uiteindelijk schreef het CEA in 1977 dat het werkloosheidspercentage bij volledige werkgelegenheid door demografische verschuivingen was gestegen tot ten minste 4,9%; andere factoren kunnen het hebben opgetrokken tot 5,5%. Tussen 1981 en 1996 dacht het CEA over het algemeen dat de natuurlijke werkloosheidsgraad ongeveer 6% bedroeg. In de tweede helft van de jaren negentig verlaagde het zijn raming omdat de werkloosheid daalde zonder dat de inflatie toenam. Zowel in het laatste rapport van Clinton’s CEA (2001) als in het meest recente rapport van Bush’s CEA (2004) wordt de natuurlijke werkloosheid momenteel geschat op ongeveer 5 procent.
Evoluerende rol en invloed
De CEA’s hebben de meeste invloed gehad op het economisch beleid wanneer hun voorzitter een uitstekende verstandhouding met de president heeft kunnen ontwikkelen; voorbeelden zijn Walter Heller met president Kennedy en Alan Greenspan met president Ford. CEA’s zijn het zelden in het openbaar oneens geweest met de president of zijn staf, hoewel zij vele gevechten hebben verloren. Vaak vermelden zij in hun jaarverslagen niet eens het beleid waarmee zij het oneens zijn. Als de meningsverschillen ernstig genoeg zijn, hebben de leden er de voorkeur aan gegeven in stilte ontslag te nemen. Een opmerkelijke uitzondering was de publieke vete van Martin Feldstein met de staf van het Witte Huis over het begrotingsbeleid in 1983 en 1984, die de invloed van de CEA verminderde; in 1984 overwoog de staf van het Witte Huis van Reagan de CEA op te heffen.
In de loop der tijd hebben meer departementen en agentschappen professionele economen ingehuurd, waardoor het “monopolie” van economische deskundigheid dat de CEA eens in het Witte Huis en de uitvoerende macht had, werd uitgehold. Bovendien heeft elke regering een andere organisatie voor haar besluitvorming en informatiestroom; deze organisatorische verschillen kunnen van invloed zijn op de invloed van het CEA op de formulering van het economisch beleid. Zo heeft president Clinton een National Economic Council (NEC) opgericht om het economisch beleid binnen zijn regering te coördineren. Laura Tyson, Clintons eerste CEA-voorzitter, nam ontslag om directeur van de NEC te worden; sommigen interpreteerden deze stap als een teken dat deze laatste positie meer invloed had op het economisch beleid. President Bush zette het NEC voort.
Het CEA behoudt invloed bij zijn belangrijkste kiezer – de president – omdat het niet een specifieke sector of afdeling vertegenwoordigt. Zij kan zich richten op het geven van economisch advies ter bevordering van het gebruik van prikkels om economische efficiëntie en economische groei te verkrijgen.
Verder Lezen
De jaarverslagen van de CEA documenteren veranderingen in het denken in de “mainstream economie.”
Presidentiële bibliotheken bevatten veel dossiers van de CEA en haar individuele leden. Veel voormalige leden hebben artikelen en boeken geschreven over hun ervaringen. Er is veel geschreven over de ideeën en de politiek die een rol speelden bij het maken van specifiek economisch beleid. De hieronder vermelde werken vormen slechts een klein deel van een enorme literatuur; ik heb de literatuur gekozen die ik het nuttigst vond om de rol van de Raad van Economische Adviseurs bij het adviseren van de President over economisch beleid te begrijpen.
Bailey, Stephen. Congress Makes a Law: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Bailey’s werk blijft de definitieve studie over de wetgevende debatten die resulteerden in de Employment Act van 1946.
DeLong, J. Bradford. “Keynesianisme, Pennsylvania Avenue Style: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946.” Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong plaatst de ideeën en invloed van de CEA in een bredere context van de veranderende opvattingen van de beroepsgroep over economische stabilisatie.
Feldstein, Martin. “American Economic Policy in the 1980s: A Personal View.” In American Economic Policy in the 1980s, edited by Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein was voorzitter van de CEA (1982-1984); hij botste vaak met andere stafleden van het Witte Huis.
Goodwin, Craufurd, editor. Aanmaning en controle: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. De auteurs van de essays hebben uitgebreid gebruik gemaakt van documenten in presidentiële bibliotheken en interviews met vele economen die hebben deelgenomen aan de ontwikkeling van het loonprijsbeleid.
Hargrove, Edwin C. and Samuel A. Morley, editors. De president en de Raad van Economische Adviseurs: Interviews met CEA-voorzitters. Boulder: Westview Press, 1984. De samenstellers interviewden negen van de eerste tien CEA-voorzitters (Edwin Nourse was al overleden). Naast de interviews hebben de samenstellers een inleidend essay opgenomen waarin de belangrijkste thema’s van de interviews zijn samengevat.
Herren, Robert Stanley. “The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.” Journal of Economics 24, no. 2 (1998): 49-62. Dit artikel bespreekt hoe verschillende CEA’s de “maximum employment” bepaling van de 1946 Employment Act hebben bekeken.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, and Laura D. Tyson. “Het proces van economische beleidsvorming tijdens de regering-Clinton.” In American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey Frankel and Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson was voorzitter van de CEA (1993-1995). De auteurs bespreken kort de pogingen om het economisch beleid te coördineren vóór de regering-Clinton. De auteurs leggen de nadruk op de activiteiten van de National Economic Council en de wisselwerking daarvan met het CEA.
Porter, Roger. “The Council of Economic Advisers.” In Executive Leadership in Anglo-American Systems, geredigeerd door Colin Campbell en Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter geeft een korte geschiedenis van de evoluerende rol en functies van de CEA.
Saulnier, Raymond. Constructieve Jaren: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier was CEA-lid (1955-1956) en -voorzitter (1956-1961). Hij geeft zijn visie op de economische ideeën van Eisenhower’s CEA.
Schultze, Charles L. “The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics.” Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze was CEA-voorzitter (1977-1981).
Sobel, Robert and Bernard S. Katz, editors. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. De essays belichten de economische ideeën en carrières van de vijfenveertig economen die van 1947 tot 1985 in de CEA zaten.
Stein, Herbert. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Derde herziene editie. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein was lid (1969-1971) en voorzitter (1972-1974) van de CEA. Hij richt zich op de algemene context, inclusief het advies van CEA’s, waarin presidenten economisch beleid formuleerden.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz was lid (1993-1995) en voorzitter (1995-1997) van het CEA. Hij verschaft substantiële informatie over de ideeën die het economisch beleid tijdens de regering van president Clinton hebben beïnvloed.
United States, President. Het economisch verslag van de president. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. De verslagen sinds 1995 zijn on-line beschikbaar op http://www.gpoaccess.gov/eop. Het meest recente verslag en andere algemene informatie over het CEA zijn te vinden op http://www.whitehouse.gov/cea/
Citatie: Herren, Robert. “Raad van Economische Adviseurs”. EH.Net Encyclopedia, bewerkt door Robert Whaples. 18 augustus 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/