Is China de spanningen met Japan in de Oost-Chinese Zee aan het opvoeren?

De spanningen tussen Japan en China over het geschil tussen de Senkaku-eilanden en de Diaoyu-eilanden zijn onlangs opgelopen. Het Japanse witboek over defensie dat in juli 2020 werd vrijgegeven, stelde dat China “onophoudelijk is doorgegaan met pogingen om eenzijdig de status quo te veranderen door dwang in het zeegebied rond de Senkaku-eilanden” en dat “Japan de acties van China om de situatie te laten escaleren niet kan accepteren.” Luitenant-generaal Kevin Schneider, commandant van de U.S. Forces Japan, verklaarde dat “de Verenigde Staten 100 procent, absoluut standvastig zijn in hun inzet om de regering van Japan te helpen met de situatie in de Senkaku’s.”

Ondertussen heeft een groeiend koor van stemmen in Japan de Japanse regering opgeroepen om het staatsbezoek van de Chinese president Xi Jinping aan Japan te annuleren vanwege het hardhandig optreden tegen dissidenten in Hongkong en het agressieve gedrag van China in de buurt van de Senkaku’s. De pandemie heeft al tot uitstel van de historische bilaterale top in Tokio geleid, die oorspronkelijk voor het voorjaar van 2020 was gepland.

In een tijd waarin de betrekkingen tussen de VS en China snel verslechteren, is het raadselachtig dat Xi zijn staatsbezoek aan Japan in gevaar zou brengen door de spanningen over de Senkaku/Diaoyu-eilanden te laten escaleren. Het vasthouden van het momentum van de toenadering tussen China en Japan, die in het voorjaar van 2017 begon, zou China’s belangen dienen omdat een grotere stabiliteit in de betrekkingen tussen China en Japan zou kunnen helpen om de rivaliteit tussen de VS en China te matigen. Dus waarom lijkt China de spanningen met Japan over kleine, onbewoonde eilandjes in de Oost-Chinese Zee te laten escaleren? Een nadere beschouwing van de recente ontwikkelingen levert een gecompliceerder beeld op dan de populaire opvatting van een eenzijdige Chinese escalatie.

Volgens Japanse waarnemers heeft China de spanningen opgevoerd door de aanwezigheid van vaartuigen van de Chinese kustwacht (CCG) in de aansluitende zone van de Senkaku/Diaoyu-eilanden op te voeren. Uit de vaak aangehaalde grafiek die door de Japanse kustwacht (JCG) is samengesteld, blijkt dat het aantal Chinese officiële schepen binnen de aansluitende zone vanaf april 2019 dramatisch is toegenomen. In de periode van 17 maanden, van april 2019 tot en met augustus 2020, bevonden Chinese schepen zich 456 van de 519 dagen binnen de aansluitende zone. In de voorgaande periode van 17 maanden, van november 2017 tot en met maart 2019, bevonden Chinese schepen zich 227 van de 516 dagen binnen de aansluitende zone.

Deze bijna constante Chinese aanwezigheid in de aansluitende zone, die tussen 12 zeemijl (nm) en 24 nm van de Senkaku/Diaoyu-eilanden ligt, is ongetwijfeld irritant en lijkt bedreigend voor Japan. Buitenlandse schepen die binnen de aansluitende zone varen, vormen echter geen schending van het internationaal recht. Volgens artikel 33 van het Verdrag van de Verenigde Naties inzake het recht van de zee, dat zowel door China als Japan is geratificeerd, staat de aansluitende zone een kuststaat toe a) “inbreuk op zijn douane-, belasting-, immigratie- of sanitaire wetten en voorschriften binnen zijn territoriale zee te voorkomen” en b) “inbreuk op bovengenoemde wetten en voorschriften binnen zijn grondgebied of territoriale zee te bestraffen”. Met andere woorden, de Japanse autoriteiten kunnen in de aansluitende zone optreden tegen degenen die de wetten en voorschriften binnen het grondgebied en de territoriale zee van Japan overtreden, maar de aansluitende zone bakent de soevereine wateren van Japan niet af. Daarom genieten buitenlandse schepen in de aansluitende zone vrijheden op volle zee zolang zij niet ingaan tegen de rechten van de kuststaat met betrekking tot de exclusieve economische zone.

Vindt u dit artikel leuk? Klik hier om u te abonneren voor volledige toegang. Slechts $5 per maand.

Dus waarom handhaaft China nu een bijna constante aanwezigheid van de kustwacht in de aansluitende zone van de Senkaku/Diaoyu-eilanden? Eén factor kan efficiency zijn. De havens van de CCG-schepen liggen tussen 180 en 270 zeemijlen van de eilanden, wat betekent dat het ongeveer 8 tot 12 uur duurt om de reis te maken. Nadat de Japanse regering in september 2012 drie van de eilanden had gekocht, ging China de administratieve controle van Japan over dit gebied betwisten door regelmatig de territoriale zee binnen te varen. Om deze missie uit te voeren, zou het voor Chinese schepen efficiënter zijn om vele dagen in of nabij de aansluitende zone te blijven en van daaruit de territoriale wateren binnen te varen in plaats van heen en weer te pendelen tussen de Chinese kust en de eilanden. Bovendien kan de modernisering van de schepen van de CCG het gemakkelijker maken om gedurende langere tijd in of nabij de aansluitende zone te blijven.

Een andere verklaring voor de aanwezigheid in de aansluitende zone kan afschrikking en crisispreventie zijn.

Door een regelmatige aanwezigheid van schepen in de aansluitende zone kan de CCG provocerend gedrag van niet-gouvernementele actoren, waaronder activisten van het Chinese vasteland, Taiwan en Hong Kong, en van Japan, afschrikken. Er zijn inderdaad veel geruchten en bevestigde gevallen van burgerlijke Chinese activisten die worden gedwongen de betwiste eilanden niet te naderen. Hoewel de aanwezigheid van de CCG in de aansluitende zone kan duiden op verdere Chinese “salamitactieken” in de Oost-Chinese Zee, kan zij ook een meer “geprofessionaliseerde” fase van de grijze-zone-competitie en het beheer van soevereiniteitsgeschillen vertegenwoordigen, waarbij de centrale regering de situatie nauwkeuriger onder controle heeft door te voorkomen dat civiele actoren onrust stoken die de nationale belangen en het nationale beleid zouden kunnen ondermijnen.

Bovendien kan de manier waarop de JCG zijn gegevens presenteert een misleidend beeld geven van de Chinese activiteit in de buurt van de eilanden. Door het dagelijkse aantal Chinese schepen weer te geven dat per maand in de aansluitende zone aanwezig was, zou de veel geciteerde grafiek van de JCG de indruk kunnen wekken dat er meer dan honderd verschillende Chinese schepen in dit gebied zijn geweest.

Als men de gegevens uit de JCG-rapporten in de Japanse taal zou nemen en een staafdiagram zou maken van het aantal Chinese schepen in de aansluitende zone per dag, dan wordt duidelijk dat de Chinese aanwezigheid constant is, en niet dat het aantal schepen toeneemt. De periodieke pieken in het aantal schepen in onderstaande grafiek duiden op een rotatie in de aanwezigheid van CCG-schepen in de aansluitende zone.

Hoewel deze constante aanwezigheid verontrustend is voor Japan, is de meer in het oog springende indicator het aantal Chinese patrouilles (niet het aantal schepen) binnen de territoriale zee van de eilanden, die Japan beschouwt als een expliciete schending van zijn territoriale soevereiniteit. Uit de onderstaande grafiek, die deze patrouilles binnen de territoriale wateren weergeeft van september 2012 tot augustus 2020, blijkt dat er eerder sprake is van een stabilisatie van deze patrouilles tot tussen de één en drie per maand dan van een escalatie. Sinds oktober 2013 zijn er slechts drie maanden geweest waarin de CCG-patrouilles in de territoriale wateren meer dan drie bedroegen: zes in augustus 2016, vier in mei 2019, en vijf in juli 2020. Deze specifieke gevallen worden hieronder toegelicht.

Volgens Japanse waarnemers was een ander teken van Chinese escalatie het achtervolgen van een Japanse vissersboot die begin mei 2020 binnen de territoriale wateren van de Senkaku/Diaoyu-eilanden opereerde. Hoewel de JCG aanvankelijk meldde dat dit tailinggedrag ongekend was, corrigeerde de JCG de verklaring later door te zeggen dat Chinese vaartuigen sinds 2013 bij vier eerdere gelegenheden Japanse boten binnen de territoriale wateren hadden gevolgd. Een ander geval van het achtervolgen van Japanse boten door de CCG deed zich begin juli voor, wat de interpretatie van Chinese escalatie versterkt. In april 2013 volgden Chinese officiële en JCG-vaartuigen boten met Japanse nationalisten om te voorkomen dat ze op de eilanden zouden landen. De meer recente gevallen van Chinese achtervolging van Japanse boten vereisen echter een analyse van Japanse lokale visserijbelangen, evenals nationalistische activiteiten.

Vindt u dit artikel leuk? Klik hier om u te abonneren voor volledige toegang. Slechts $ 5 per maand.

De regelmatige aanwezigheid van de CCG in de buurt van de Senkaku/Diaoyu-eilanden na september 2012 heeft Japanse vissersboten ontmoedigd om in het gebied te opereren, met name binnen de territoriale zee. Volgens sommige mediaberichten heeft de CCG zelfs Japanse boten gewaarschuwd om geen Chinese staatsschepen te provoceren door in de buurt van de eilanden te vissen. Met andere woorden, na de eilandnationalisatiecrisis van september 2012 hebben Japanse vissersschepen de neiging zich te onthouden van visserijactiviteiten binnen de territoriale wateren van de betwiste eilanden. Tegelijkertijd heeft de in april 2013 gesloten visserijovereenkomst tussen Japan en Taiwan de visserijbelangen van Okinawa, met name die van de Yaeyama-eilanden, woedend gemaakt, omdat de concurrentie van Taiwan de beschikbare vangst heeft verminderd. De combinatie van de Japan-China-overeenkomst van 1997 en de Japan-Taiwan-visserijovereenkomst van 2013, waardoor Chinese en Taiwanese vissersboten in een groot gebied rond de Senkaku/Diaoyu-eilanden kunnen vissen, met uitzondering van de territoriale zee, heeft de lokale Japanse vissers economisch onder druk gezet.

Toen de wrok onder de visserijbelangen van Yaeyama groeide, begon één visser uit de stad Ishigaki in oktober 2017 openlijk te praten over het vangen van vis in de buurt van de Senkaku’s en het gebruik van dergelijke vis als een “merk” om de verkoop te stimuleren. Deze visser, ook een lokale nationalistische politicus, verklaarde dat hij CCG-schepen wilde controleren. Eind mei 2019 voer zijn boot de territoriale wateren van de Senkaku’s binnen, waardoor twee CCG-schepen hem volgden en afweken van de geroutineerde patrouilles binnen de territoriale wateren. Als gevolg daarvan steeg het aantal CCG-patrouilles voor mei 2019 tot vier. Na dit incident vertelde de visser uit Ishigaki aan lokale journalisten dat het JCG-schip dat naar zijn boot was opgeschoven een luidspreker gebruikte om hem te instrueren de Chinese officiële schepen niet te provoceren. Kort daarop verklaarde gouverneur Denny Tamaki van Okinawa aan de pers dat vissersboten zich dienen te onthouden van provocerende acties wanneer vaartuigen van de Chinese kustwacht in de buurt zijn. De gemeenteraad van Ishigaki nam vervolgens een resolutie aan waarin de gouverneur werd bekritiseerd voor het ondermijnen van de territoriale belangen van Japan.

In begin mei 2020 besloot een man van het eiland Yonaguni die een recreatievisserijbedrijf runt, zich in de territoriale wateren van de Senkaku/Diaoyu te begeven. Omdat zijn toeristische activiteiten waren opgedroogd als gevolg van COVID-19, wilde hij binnen de territoriale wateren gaan vissen. Deze actie bracht twee CCG-schepen ertoe de Yonaguni-boot gedurende twee dagen te volgen. Vervolgens vertrok op 20 juni een vissersboot uit Ishigaki, vergezeld van een boot van het nationalistische televisienetwerk Channel Sakura, naar de Senkaku-eilanden en viste de volgende dag in de territoriale wateren. Gedurende ongeveer vier uur hielden vier CCG-schepen toezicht op de Japanse boten terwijl zij in de aansluitende zone bleven. De Chinese vaartuigen patrouilleerden in de territoriale wateren nadat de Japanse vaartuigen op 22 juni naar Ishigaki waren teruggekeerd. De JCG verklaarde dat de Chinese kustwachtschepen de twee Japanse boten niet hadden benaderd. Op dezelfde dag dat de boten terugkeerden naar de vissershaven van Tonoshiro op Ishigaki, nam het stadsbestuur van Ishigaki een resolutie aan om de naam van het gebied dat de Senkaku’s omvat, te veranderen van “Tonoshiro” in “Tonoshiro Senkaku”. Deze actie lokte protesten uit van zowel China als Taiwan.

Toen de spanningen opliepen, voeren drie boten van Ishigaki begin juli de territoriale zee van Senkaku/Diaoyu binnen om te vissen. Dit bracht twee CCG-schepen ertoe de boten vier dagen achtereen in de territoriale wateren te volgen, en de JCG-schepen bewogen zich tussen de CCG-schepen en de Japanse vissersboten om een woordenwisseling te voorkomen. Tijdens deze confrontatie bleven de CCG-schepen meer dan 39 uur onafgebroken in de territoriale wateren, de langste periode sinds de nationalisatie van september 2012. Als gevolg daarvan was er een piek in het aantal CCG-patrouilles in de territoriale zee van de eilanden tot vijf in de maand juli 2020. De Chinese en Japanse regering hebben via diplomatieke kanalen tegen elkaar geprotesteerd. China heeft de Japanse regering naar verluidt verzocht te verhinderen dat Japanse boten in de territoriale wateren van de Diaoyu-eilanden vissen en de door de stad Ishigaki goedgekeurde naamswijziging te blokkeren. Japan heeft de Chinese eis krachtig afgewezen. Japan vreest dat Peking deze ontwikkelingen gebruikt om de Japanse controle over de eilanden te verzwakken en zijn soevereiniteitsaanspraken te versterken. Maar vanuit Chinees perspectief lokken lokale vissersentiteiten, aangemoedigd door Japanse nationalisten, China uit om te reageren om zijn soevereiniteitsaanspraken te beschermen.

Ten slotte zijn Japanse beleidsmakers en analisten bezorgd dat China Chinese vissersboten gebruikt als een instrument van “salami-slicing” om de territoriale soevereiniteit van Japan te ondermijnen. In augustus 2016, na de opheffing van China’s seizoensgebonden vismoratorium, voer een vloot van ongeveer 200 tot 300 Chinese vistrawlers in de buurt van het Senkaku/Diaoyu-eilandgebied, vergezeld door CCG-schepen. De CCG-schepen manoeuvreerden in en uit de territoriale wateren, waarbij de indruk werd gewekt dat zij Chinese vissersboten controleerden. Dit gedrag wekte in Japan de vrees dat China vissersboten samen met CCG-schepen gebruikte om de bestuurlijke controle van Japan te verzwakken. Hoewel een definitieve verklaring voor deze episode niet aan het licht is gekomen, kan China een signaal van vijandigheid hebben gegeven aan premier Abe Shinzo, die op dat moment verschillende internationale fora had gebruikt om de activiteiten van China in de Zuid-Chinese Zee te bekritiseren.

Nadat Abe stappen ondernam om de betrekkingen met China te verbeteren door te besluiten de secretaris-generaal van de Liberaal-Democratische Partij, Nikai Toshihiro, naar het Belt and Road Forum van mei 2017 in Beijing te sturen, heeft het zwermen van Chinese vissersboten naar de Senkaku/Diaoyu-eilanden zich in augustus 2017, 2018 en 2019 niet meer voorgedaan. Op 3 augustus 2020 berichtte de nationalistische Japanse krant Sankei Shimbun echter dat China had aangegeven dat een groot flottielje Chinese vissersboten naar de Senkaku-eilanden zou gaan na het einde van het seizoensgebonden visverbod en dat Japan niet het recht had om dit tegen te houden. In een persconferentie de volgende dag ontkende minister van Buitenlandse Zaken Motegi Toshimitsu dat de Japanse regering een dergelijke “vooraankondiging” van China had ontvangen. Niettemin leek de Japanse regering bezorgd genoeg om de diplomatieke kanalen te gebruiken om China te vragen te voorkomen dat er een situatie zou ontstaan waarbij Chinese vissersboten in de buurt van het Senkaku-gebied zouden opduiken. Japan zou China hebben gewaarschuwd dat de betrekkingen tussen Japan en China zouden worden vernietigd als de Chinese vissersboten in groten getale zouden komen. Hoewel het onduidelijk is of de Japanse diplomatieke boodschap hierachter zat, waarschuwden plaatselijke Chinese functionarissen Chinese vissers om weg te blijven uit de betwiste wateren na de opheffing van het zomervisverbod. Hierdoor hebben China en Japan een crisis in de bilaterale betrekkingen vermeden.

Hoewel Japan waakzaam moet blijven over het beschermen van zijn territoriale belangen, moet Tokio vermijden de Chinese dreiging op te blazen en moet het blijven samenwerken met Beijing om crises en de militarisering van de Senkaku/Diaoyu-eilandkwestie te voorkomen. Een van de belangrijke erfenissen van Abe is zijn pragmatische partnerschap met Xi om de betrekkingen tussen Japan en China sinds het voorjaar van 2017 te verbeteren. In overeenstemming met de vier beginselen die China en Japan in november 2014 hebben gesmeed om de bilaterale betrekkingen te verbeteren, moeten beide landen ervoor waken om incidenten en escalerend gedrag met betrekking tot de Senkaku/Diaoyu-eilanden te vermijden die deze erfenis van Abe zullen ontrafelen. In een tijd van toenemende concurrentie en conflicten tussen de V.S. enChina-concurrentie en -conflict, zal het bevorderen van de toenadering tussen Japan en China door het geplande staatsbezoek van Xi aan Japan door te zetten, bijdragen aan vrede en stabiliteit in de regio Azië-Stille Oceaan.

Mike Mochizuki bekleedt de Japan-V.S. Relations Chair in Memory of Gaston Sigur aan de George Washington University.

Jiaxiu Han is een MA-student Aziatische Studies en een onderzoeksassistent aan de Elliott School of International Affairs van de George Washington University.