Robert Stanley Herren, North Dakota State University
„Rada ekonomických poradců byla zřízena zákonem o zaměstnanosti z roku 1946, aby prezidentovi poskytovala objektivní ekonomické analýzy a poradenství v oblasti rozvoje a realizace širokého spektra otázek domácí a mezinárodní hospodářské politiky“ (Economic Report of the President 2001: 257). Ačkoli se jednalo o nejtrvalejší a nejdůležitější výsledek zákona o zaměstnanosti z roku 1946, Rada ekonomických poradců (Council of Economic Advisers, CEA) nebyla hlavním cílem této legislativy. Po skončení druhé světové války se mnozí obávali, že se Spojené státy vrátí k depresivní ekonomice. Mnozí se domnívali, že Spojené státy mají možnost prostřednictvím diskreční fiskální politiky takovému hospodářskému kolapsu zabránit, ale potřebovali legislativu, která by federální vládu přiměla k podpoře pokračující hospodářské prosperity. Keynesiánští ekonomové ve vládě proto přesvědčili své spojence v Kongresu, aby v roce 1945 předložili zákon o plné zaměstnanosti. Protože kritici se domnívali, že navrhovaná legislativa povede k vyšší inflaci, konečné znění zákona (Employment Act of 1946) obsahovalo vágní cíle „maximální výroby a zaměstnanosti v souladu s cenovou stabilitou“.
Kongres ani prezident Truman neměli jasnou představu o účelu tříčlenné Rady ekonomických poradců (CEA). Prezident Truman zkomplikoval první roky činnosti CEA tím, že jmenoval tři osoby (Edwin Nourse, předseda, Leon Keyserling, místopředseda, a John D. Clark), které měly rozdílné názory na účel a hospodářskou politiku CEA. Nourse upřednostňoval, aby CEA poskytovala prezidentovi nestranné ekonomické poradenství a vyhýbala se politickým procesům; nepovažoval například za vhodné, aby se členové CEA účastnili slyšení v Kongresu. Keyserling, který přišel do Washingtonu ve 30. letech, aby pracoval v administrativě prezidenta Franklina Roosevelta, se chtěl účastnit politického procesu tím, že bude důrazně prosazovat prezidentův hospodářský program. Hádky pokračovaly, dokud Nourse neodstoupil a Keyserling se v roce 1949 nestal druhým předsedou CEA.
V prvních měsících Eisenhowerovy vlády se vedly rozsáhlé debaty o tom, zda má být tříčlenná forma CEA zachována. Kritici Trumanovy CEA upozorňovali na to, že ne vždy vystupovala jednotně; ještě škodlivější bylo přesvědčení, že Keyserling se ve své energické obhajobě prezidentských iniciativ stal demokratickým straníkem. Prezident Eisenhower chtěl CEA v určité podobě zachovat, protože si vážil toho, že od svých zaměstnanců dostává odborné rady. Vybral Arthura Burnse, aby se stal předsedou jeho první CEA a aby CEA reorganizoval. Burns ponechal tři členy, ale zrušil funkci místopředsedy, aby bylo jasné, že předseda CEA kontroluje; tato struktura existuje dodnes.
Tříčlenná Rada ekonomických poradců neustále poskytovala odborné ekonomické poradenství prezidentům, kteří do CEA jmenovali mnoho významných ekonomů hlavního proudu včetně několika nositelů Nobelovy ceny za ekonomii. Počet jejích zaměstnanců zůstal malý a pohyboval se mezi 25 a 30 lidmi, včetně vedoucích ekonomů (obvykle na dovolené z univerzit), mladších ekonomů (nejčastěji postgraduálních studentů) a několika stálých statistiků. Psaní každoroční ekonomické zprávy poskytuje CEA příležitost vysvětlit ekonomické zdůvodnění ekonomických programů administrativy.
Obhajoba hospodářského růstu
Každá Rada ekonomických poradců zdůrazňovala význam přijímání politik zajišťujících vysoké tempo hospodářského růstu. CEA se v rámci administrativy zasazovaly o zdůrazňování hospodářského růstu jako národní priority. Největších úspěchů při prosazování hospodářského růstu dosáhly CEA důslednou podporou mikroekonomických politik na podporu hospodářské soutěže a lepšího fungování trhů. Protože tvrdí, že volný mezinárodní obchod zlepšuje hospodářský růst země, podporují CEA snahy prezidentů o zavedení politik, které by vedly k otevřenějšímu obchodu mezi státy. Bývalí členové CEA často uváděli, že většinu svého času a času zaměstnanců věnovali mikroekonomickým politikám, často proto, aby poskytli argumenty proti nedomyšleným návrhům přicházejícím z jiných částí administrativy nebo z Kongresu. Clintonova CEA tuto funkci dobře popsala: „Poslání Rady v rámci výkonného úřadu prezidenta je jedinečné: slouží jako houževnatý zastánce politik, které usnadňují fungování trhu a které zdůrazňují význam pobídek, efektivity, produktivity a dlouhodobého růstu. …Rada také významně pomáhá vyřazovat návrhy, které jsou nerozumné nebo neuskutečnitelné, návrhy, které nelze podložit existujícími ekonomickými údaji, a návrhy, které by mohly mít škodlivé důsledky pro ekonomiku.“ (Economic Report of the President 1996:11)
Ačkoli CEA v demokratických i republikánských administrativách poskytovaly podobné rady týkající se mikroekonomické a mezinárodní obchodní politiky, neshodly se na tom, jak využít fiskální politiku ke zvýšení růstu potenciálního reálného produktu. Republikánské CEA, zejména v Reaganově a Bushově administrativě, doporučovaly nižší mezní daňové sazby, aby se zvýšilo pracovní úsilí, úspory a investice. Demokratické CEA se obecně domnívaly, že tyto účinky jsou malé. Například Clintonova CEA důrazně obhajovala zvýšení mezních daňových sazeb zavedené zákonem Omnibus Budget Reconciliation Act z roku 1993. Podobně jako jiné demokratické CEA tvrdila, že zvýšení mezních daňových sazeb nebude mít nepříznivý vliv na hospodářský růst, protože výrazně nesníží pracovní úsilí, úspory a investice.
Fiskální politika a hospodářské cykly
Zákon o zaměstnanosti z roku 1946 se zaměřil na využití diskreční fiskální politiky k zabránění další velké hospodářské krize. CEA přispěly k přesvědčení prezidentů během recese, aby nezvyšovali daňové sazby nebo nesnižovali vládní výdaje ve snaze vyrovnat rozpočet. Tato snaha začala již na počátku historie CEA při recesích v letech 1948-1949 a 1953-1954, protože jak Trumanova CEA, tak Eisenhowerova CEA přijaly myšlenku, že rozpočty by měly být vyrovnané v průběhu hospodářského cyklu, a nikoli každoročně.
Ačkoli bylo snadné vyhnout se použití kontrakční fiskální politiky během hospodářského poklesu, bylo obtížnější vědět, kdy prosazovat expanzivní fiskální politiku. Mnozí například kritizovali Eisenhowerovu vládu za to, že v letech 1958-1960 nepostupovala agresivněji při využívání fiskální politiky ke stimulaci agregátní poptávky. Eisenhowerova CEA však nikdy nenašla vhodnou dobu pro doporučení snížení daní. V roce 1958 vnímala ekonomiku jako příliš silnou na to, aby si zasloužila dodatečnou poptávku. Zpomalení ekonomiky v roce 1959 považovala spíše za důsledek narušení nabídky (dlouhotrvající stávka v ocelářství) než nedostatku agregátní poptávky. V roce 1960 se obávala, že případná daňová legislativa, přijatá v roce prezidentských voleb, by obsahovala příliš mnoho ustanovení, která by negativně ovlivnila dlouhodobý hospodářský růst.
Nejslavnější úspěch ve využití diskreční fiskální politiky zaznamenala CEA v 60. letech. Prezident Kennedy jmenoval Waltera Hellera svým prvním předsedou. Heller spolu s Kermitem Gordonem a Jamesem Tobinem vytvořili nejkeynesiánštější CEA v historii. Domnívali se, že nezaměstnanost lze snížit ze současných sedmi procent na čtyři procenta, aniž by se zvýšila inflace. Ve své zprávě z roku 1962 CEA výslovně stanovila čtyřprocentní nezaměstnanost jako prozatímní cíl pro míru nezaměstnanosti při plné zaměstnanosti. Hellerovy vynikající vztahy s prezidentem Kennedym umožnily CEA úspěšně prosadit investiční daňovou úlevu (1962) a snížení mezních sazeb daně z příjmu fyzických osob (1964); druhá jmenovaná legislativa měla především zvýšit spotřebitelskou poptávku.
I tento úspěch však ukázal, jak rozsáhlé časové období je zapotřebí k uskutečnění fiskální politiky. Později v 60. letech za vlády prezidenta Johnsona rostla agregátní poptávka rychleji, než se očekávalo, a to v důsledku rostoucích vládních výdajů vyplývajících jak z vojenských výdajů ve Vietnamu, tak z vytvoření mnoha nových vládních programů. Aby se zabránilo inflaci, doporučila CEA zvýšit daně. Prezident Johnson toto doporučení okamžitě nepřijal; nakonec navrhl a prosadil zvýšení daní (1968), které bylo příliš malé a příliš pozdní na to, aby zabránilo rostoucí inflaci.
V průběhu času se stále více projevovalo poznání, že politický proces snižuje možnosti včasného přijetí diskreční fiskální politiky. Navíc dlouhé a proměnlivé zpoždění účinnosti (dopadu) v kombinaci s nejistotou ve velikosti multiplikátorů fiskální politiky dále oslabují argumenty pro diskreční fiskální politiku při snižování cyklických výkyvů. Místo toho CEA zdůrazňují význam posílení automatických stabilizačních aspektů fiskálního systému.
Monetární politika
Zatímco význam fiskální politiky jako proticyklického nástroje poklesl, měnová politika se stala relativně důležitější. CEA přímo neovlivňuje měnovou politiku, ale pravidelně komunikuje s Federálním rezervním systémem ve snaze poskytnout mu pohled CEA na ekonomiku. Má jedinečnou možnost vysvětlovat prezidentovi a zaměstnancům Bílého domu ekonomické důsledky měnové politiky.
Většina CEA veřejně podporovala koncept nezávislého Federálního rezervního systému; nejvýznamnější výjimkou byla Trumanova CEA, která se pod vedením předsedy Leona Keyserlinga postavila proti dohodě mezi ministerstvem financí a Federálním rezervním systémem z roku 1951. Přestože později byly často frustrovány měnovou politikou Federálního rezervního systému, zejména když CEA preferovaly expanzivnější politiku, snažily se CEA energicky zabránit administrativám v přílišné kritice měnové politiky Federálního rezervního systému. CEA považovaly takovou „kritiku Fedu“ za kontraproduktivní z několika důvodů. Federální rezervní systém si důsledně chrání zdání své nezávislosti; nechce vypadat, že ustupuje tlaku Kongresu nebo prezidenta. Od počátku 80. let navíc CEA nechtěla podkopávat důvěryhodnost Federálního rezervního systému, pokud jde o úspěšné omezování inflace, protože CEA věří, že Federální rezervní systém může nejlépe podpořit hospodářský růst tím, že bude udržovat nízkou a stabilní inflaci.
Inflace
Ačkoli od roku 1980 se CEA shodují na tom, že měnová politika je hlavním dlouhodobým faktorem určujícím inflaci, dřívější CEA zastávaly různé názory ohledně metod, jak inflaci předcházet. Trumanova CEA tvrdila, že základní příčinou inflace je spíše nedostatečná nabídka v určitých odvětvích než nadměrná agregátní poptávka; ke snížení inflace doporučovala spíše selektivní kontrolu cen a mezd než kontrakční měnovou politiku.
V 50. a 60. letech 20. století byl vnímán problém, že regulované ceny a nákladová inflace způsobují růst inflace dříve, než ekonomika dosáhne plné zaměstnanosti. Eisenhowerova CEA používala politiku nabádání a apelovala na dobrovolnou zdrženlivost s tím, že podniky a zaměstnanci budou sdílet odpovědnost za dosažení cenové stability. Kennedyho-Johnsonova CEA formulovala mzdové cenové směrovky, které poskytovaly kvantitativní aspekt pro její nabádání; tyto směrovky se rozpadly, když agregátní poptávka rostla příliš rychle.
CEA prezidenta Nixona stála před úkolem vypracovat politiku, která by snížila inflaci, aniž by způsobila velkou recesi. CEA doporučila použít měnovou a fiskální politiku k postupnému snižování růstu agregátní poptávky. Inflace se však nezpomalila, přestože země prošla recesí. Pomalý pokles inflace vedl k tomu, že Nixonova vláda v srpnu 1971 formulovala „novou hospodářskou politiku“, která pozastavila směnitelnost dolaru za zlato a zavedla dočasné komplexní zmrazení mezd a cen. Nixonova CEA, která se zpočátku stavěla proti zavedení povinné kontroly mezd a cen, strávila většinu následujících tří let tím, že pomáhala zajistit řádný přechod od zmrazení. Následující CEA, s výjimkou Carterovy CEA, nepovažovaly mzdově-cenovou politiku za účinný nástroj prevence inflace.
V šedesátých letech se Kennedyho-Johnsonova CEA domnívala, že vztah mezi inflací a nezaměstnaností (Phillipsova křivka) je relativně plochý při míře nezaměstnanosti vyšší než čtyři procenta; nižší míra nezaměstnanosti byla spojena s vyšší mírou inflace. Od roku 1969 používají CEA s výjimkou Carterovy CEA teorii přirozené míry inflace. Teorie přirozené míry naznačuje, že neexistuje trvalý kompromis mezi inflací a nezaměstnaností; místo toho má ekonomika tendenci směřovat k určité úrovni nezaměstnanosti, která se často označuje jako přirozená míra nezaměstnanosti nebo míra nezaměstnanosti při plné zaměstnanosti. Nixonova i Fordova CEA se domnívaly, že přirozená míra nezaměstnanosti se od počátku 60. let zvýšila, ale z politických důvodů se CEA zdráhaly opustit čtyřprocentní cíl stanovený v roce 1962. Nakonec v roce 1977 napsala, že míra nezaměstnanosti při plné zaměstnanosti vzrostla nejméně na 4,9 % v důsledku demografických změn; další faktory ji mohly zvýšit na 5,5 %. V letech 1981 až 1996 se CEA obecně domnívala, že přirozená míra nezaměstnanosti se pohybuje kolem 6 %. Ve druhé polovině 90. let svůj odhad snížila, protože nezaměstnanost klesla, aniž by se zvýšila inflace. Jak poslední zpráva sepsaná Clintonovou CEA (2001), tak nejnovější zpráva sepsaná Bushovou CEA (2004) považují přirozenou míru nezaměstnanosti v současnosti za přibližně 5 procent.
Vývoj role a vlivu
CEA měla největší vliv na ovlivňování hospodářské politiky, když si její předseda dokázal vytvořit vynikající vztah s prezidentem; příkladem jsou Walter Heller s prezidentem Kennedym a Alan Greenspan s prezidentem Fordem. Členové CEA jen zřídkakdy nesouhlasili s prezidentem nebo jeho zaměstnanci na veřejnosti, přestože mnoho bitev prohráli. Často se ve svých výročních zprávách ani nezmiňují o politikách, s nimiž nesouhlasí. Pokud jsou neshody dostatečně závažné, členové raději v tichosti odstoupili. Významná výjimka nastala, když veřejné spory Martina Feldsteina se zaměstnanci Bílého domu týkající se rozpočtové politiky v letech 1983 a 1984 snížily vliv CEA; v roce 1984 Reaganův štáb v Bílém domě zvažoval ukončení činnosti CEA.
Postupem času si stále více ministerstev a agentur najímalo profesionální ekonomy, čímž se oslaboval „monopol“ na ekonomickou odbornost, který kdysi měla CEA v Bílém domě a ve výkonné moci. Každá administrativa má navíc jinou organizaci rozhodování a toku informací; tyto organizační rozdíly mohou ovlivnit vliv CEA na tvorbu hospodářských politik. Například prezident Clinton zřídil Národní ekonomickou radu (National Economic Council – NEC), která koordinuje hospodářskou politiku v rámci jeho administrativy. Laura Tysonová, první Clintonova předsedkyně CEA, odstoupila a stala se ředitelkou NEC; někteří si tento krok vykládali tak, že tato druhá pozice má větší vliv na ovlivňování hospodářské politiky. Prezident Bush v NEC pokračoval.
CEA si zachovává vliv u svého hlavního představitele – prezidenta -, protože nezastupuje konkrétní odvětví nebo resort. Může se zaměřit na poskytování ekonomického poradenství na podporu využívání pobídek k dosažení ekonomické efektivnosti a hospodářského růstu.
Další čtení
Výroční zprávy CEA dokumentují změny v myšlení „hlavního proudu ekonomie“.
Prezidentské knihovny obsahují mnoho spisů CEA a jejích jednotlivých členů. Mnozí bývalí členové napsali články a knihy, v nichž reflektují své zkušenosti. O myšlenkách a politice spojené s tvorbou konkrétních hospodářských politik bylo napsáno mnoho. Níže uvedené práce představují jen malou část rozsáhlé literatury; vybral jsem literaturu, kterou jsem považoval za nejužitečnější pro pochopení úlohy Rady ekonomických poradců při poskytování poradenství prezidentovi v oblasti hospodářské politiky.
Bailey, Stephen. Kongres tvoří zákon: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Baileyho práce zůstává definitivní studií týkající se legislativních debat, které vyústily v zákon o zaměstnanosti z roku 1946.
DeLong, J. Bradford. „Keynesiánství ve stylu Pennsylvania Avenue: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946“. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong zasazuje myšlenky a vliv CEA do širšího kontextu měnících se názorů profese týkajících se ekonomické stabilizace.
Feldstein, Martin. „Americká hospodářská politika v 80. letech 20. století: A Personal View.“ In American Economic Policy in the 1980s, edited by Martin Feldstein, 1-79. (Americká hospodářská politika v 80. letech 20. století). Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein byl předsedou CEA (1982-1984); často se střetával s ostatními pracovníky Bílého domu.
Goodwin, Craufurd, editor. Exhortation and Controls: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Autoři esejů hojně využívali dokumenty v prezidentských knihovnách a rozhovory s mnoha ekonomy, kteří se podíleli na vytváření mzdově-cenové politiky.
Hargrove, Edwin C. a Samuel A. Morley, editoři. Prezident a Rada ekonomických poradců: Interviews with CEA Chairmen [Rozhovory s předsedy CEA]. Boulder: Westview Press, 1984. Editoři vedli rozhovory s devíti z prvních deseti předsedů CEA (Edwin Nourse již zemřel). Kromě rozhovorů editoři připojili úvodní esej, která shrnuje hlavní témata rozhovorů.
Herren, Robert Stanley. „Pohled Rady ekonomických poradců na míru nezaměstnanosti při plné zaměstnanosti: 1962-1998.“ Journal of Economics 24, č. 2 (1998): 49-62. Tento článek pojednává o tom, jak různí členové CEA nahlíželi na ustanovení zákona o „maximální zaměstnanosti“ z roku 1946.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag a Laura D. Tyson. „Proces tvorby hospodářské politiky za Clintonovy vlády“. In American Economic Policy in the 1990s, edited by Jeffrey Frankel and Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson byl předsedou CEA (1993-1995). Autoři se stručně zabývají pokusy o koordinaci hospodářské politiky před nástupem Clintonovy vlády. Autoři zdůrazňují činnost Národní ekonomické rady a její interakce s CEA.
Porter, Roger. „Rada ekonomických poradců“. In Executive Leadership in Anglo-American Systems, edited by Colin Campbell and Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter uvádí stručnou historii vývoje role a funkcí CEA.
Saulnier, Raymond. Constructive Years: Constructive Years: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier byl členem CEA (1955-1956) a předsedou (1956-1961). Uvádí své názory na ekonomické myšlenky Eisenhowerovy CEA.“
Schultze, Charles L. „The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics“. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze byl předsedou CEA (1977-1981).
Sobel, Robert a Bernard S. Katz, editoři. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers (Biografický adresář Rady ekonomických poradců). New York: Greenwood Press, 1988. Eseje zdůrazňují ekonomické myšlenky a kariéru pětačtyřiceti ekonomů, kteří působili v CEA v letech 1947-1985.
Stein, Herbert. Prezidentská ekonomie: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Třetí přepracované vydání. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein byl členem (1969-1971) a předsedou (1972-1974) CEA. Zaměřuje se na obecné souvislosti, včetně porad CEA, v nichž prezidenti formulovali hospodářskou politiku.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: S.: The Stigtights: New History of the World’s Most Prosperous Decade (Nové dějiny nejúspěšnějšího desetiletí na světě). New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz byl členem (1993-1995) a předsedou (1995-1997) CEA. Poskytuje podstatné informace týkající se myšlenek, které ovlivnily hospodářskou politiku během vlády prezidenta Clintona.
Spojené státy, prezident. Ekonomická zpráva prezidenta. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Zprávy od roku 1995 jsou dostupné on-line na adrese http://www.gpoaccess.gov/eop. Herren, Robert. „Rada ekonomických poradců“. Encyklopedie EH.Net, editor Robert Whaples. August 18, 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/