Den forsker, der er nærmest forbundet med en teori om bureaukrati, er Max Weber. I Economy and Society, hans banebrydende bog, der blev udgivet i 1922, beskriver Weber dens karakteristika. Ifølge Weber er et bureaukrati ideelt set kendetegnet ved tilstedeværelsen af positioner, der er fortjent og ikke arvet. Beslutningstagningen er underlagt regler. De personer, der har en autoritetsposition, udviser professionalisme. Der er en kommandokæde og et positionsdefineret ansvar. Autoriteten er afgrænset.
Weber indleder sin diskussion af bureaukrati med at introducere begrebet jurisdiktionsområder: institutioner, der er styret af et bestemt sæt regler eller love. I et jurisdiktionsområde er regelmæssige aktiviteter tildelt som officielle opgaver Myndigheden til at tildele opgaver er styret af et sæt regler. Opgaverne varetages løbende af kvalificerede personer. Disse elementer udgør et bureaukratisk agentur i tilfælde af staten og bureaukratiske virksomheder i den private sektor.
Der er flere yderligere træk, der udgør et webersk bureaukrati:
- Det er muligt at finde udnyttelsen af hierarkisk underordning i alle bureaukratiske strukturer. Det betyder, at kontorer på højere niveau fører tilsyn med kontorer på lavere niveau.
- I bureaukratier holdes personlige ejendele adskilt fra agenturets eller virksomhedens penge.
- Personer, der arbejder inden for et bureaukrati, er normalt uddannet inden for det relevante specialiseringsområde.
- Bureaukratiske embedsmænd forventes at bidrage med deres fulde arbejdskapacitet til organisationen.
- Stillinger inden for en bureaukratisk organisation skal følge et bestemt sæt generelle regler.
Weber argumenterede, at i et bureaukrati betyder det at påtage sig en stilling eller et embede, at man påtager sig specifikke pligter, der er nødvendige for, at organisationen kan fungere gnidningsløst. Denne opfattelse adskiller sig fra historiske arbejdsforhold, hvor en arbejdstager tjente en specifik hersker og ikke en institution.
Den hierarkiske karakter af bureaukratierne giver de ansatte mulighed for at demonstrere opnået social status. Når en embedsindehaver er valgt i stedet for udnævnt, er denne person ikke længere en rent bureaukratisk figur. Han får sin magt “nedefra” i stedet for “ovenfra”. Når en højtstående embedsmand udvælger embedsmænd, er der større sandsynlighed for, at de vælges af grunde, der har at gøre med den overordnedes fordel, end med den nyansattes kompetencer. Når højt kvalificerede medarbejdere er nødvendige for bureaukratiet, og den offentlige mening præger beslutningstagningen, er det mere sandsynligt, at kompetente embedsmænd vælges.
Som “livstidsansættelse” er lovmæssigt garanteret, bliver et embede ifølge Weber opfattet som mindre prestigefyldt end en stilling, der til enhver tid kan udskiftes. Hvis der udvikles en “livstidsansættelse” eller en “ret til embedet”, mindskes karrieremulighederne for ambitiøse nyansatte, og den generelle tekniske effektivitet bliver mindre garanteret. I et bureaukrati får tjenestemændene lønninger. Beløbet fastsættes på grundlag af rang og er med til at signalere, hvor ønskværdig en stilling er. Bureaukratiske stillinger eksisterer også som en del af stabile karrierespor, der belønner embedsmænd for anciennitet.
Weber hævder, at udviklingen af en pengeøkonomi er “den normale forudsætning for den uændrede overlevelse, hvis ikke etableringen, af rene bureaukratiske administrationer”. Da bureaukratiet kræver vedvarende indtægter fra beskatning eller privat profit for at kunne opretholdes, er en pengeøkonomi den mest rationelle måde at sikre dets fortsatte eksistens.
Weber postulerer, at embedsmænd i et bureaukrati har en ejendomsret til deres embede, og forsøg på udnyttelse fra en overordnet betyder, at de bureaukratiske principper opgives. Han artikulerer, at det at give et statusincitament til underordnede embedsmænd hjælper dem til at bevare selvrespekten og deltage fuldt ud i hierarkiske rammer. Michel Crozier genovervejede Webers teori i 1964 og fastslog, at bureaukratiet er mangelfuldt, fordi hierarkiet får officererne til at engagere sig i egoistiske magtkampe, der skader organisationens effektivitet.
Webers ideal om bureaukratiRediger
Weber identificerede følgende komponenter i bureaukratiet som væsentlige:
- Officiel jurisdiktion på alle områder er ordnet af regler eller love, der allerede er implementeret.
- Der er et kontorhierarki; et system af over- og underordning, hvor højere kontorer fører tilsyn med lavere kontorer.
- Ledelsen af det moderne kontor er baseret på skriftlige regler, som bevares i deres oprindelige form.
- Byrådsledelse kræver uddannelse og specialisering.
- Når kontoret er udviklet/etableret, kræver det den fulde arbejdskapacitet hos enkeltpersoner.
- Reglerne er stabile og kan læres. Kendskab til disse regler kan ses som ekspertise inden for bureaukratiet (disse giver mulighed for forvaltning af samfundet).
Når et bureaukrati er implementeret, kan det give ansvarlighed, ansvarlighed, kontrol og konsistens. Ansættelse af medarbejdere vil være et upersonligt og ligeværdigt system. Selv om det klassiske perspektiv tilskynder til effektivitet, bliver det ofte kritiseret for at ignorere menneskelige behov. Desuden tager det sjældent hensyn til menneskelige fejl eller variabiliteten i arbejdspræstationer (da hver enkelt medarbejder er forskellig).
I forbindelse med katastrofen med rumfærgen Challenger overså NASA’s ledere muligheden for menneskelige fejl. (Se også: Three Mile Island-ulykken.)
Effektivitet og teleologiske argumenterRediger
Max Weber mente, at et ideelt bureaukrati består af seks specifikke karakteristika: kommandohierarki, upersonlighed, skriftlige regler for adfærd, avancement baseret på præstationer, specialiseret arbejdsdeling og effektivitet. Denne sidste egenskab ved det weberske bureaukrati, som siger, at bureaukratier er meget effektive, er kontroversiel og på ingen måde accepteret af alle sociologer. Der er helt sikkert både positive og negative konsekvenser ved bureaukrati, og der er stærke argumenter for både bureaukratiers effektivitet og ineffektivitet.
Mens Max Webers arbejde blev offentliggjort i slutningen af 1800-tallet og begyndelsen af 1900-tallet, før hans død i 1920, refereres hans arbejde stadig i dag inden for sociologien. Webers teori om bureaukrati hævder, at det er yderst effektivt, og går endda så langt som til at hævde, at bureaukrati er den mest effektive organisationsform. Weber hævdede, at bureaukratierne er nødvendige for at sikre den fortsatte funktion af samfundet, som er blevet drastisk mere moderne og komplekst i det seneste århundrede. Desuden hævdede han, at uden bureaukratiets strukturerede organisering ville vores komplekse samfund være langt dårligere stillet, fordi samfundet ville handle ineffektivt og spildt på en ineffektiv måde. Han så bureaukratierne som organisationer, der var drevet mod bestemte mål, som de kunne gennemføre effektivt. Desuden vil medlemmerne i en organisation, der opererer under bureaukratiske standarder, få det bedre på grund af den tunge regulering og den detaljerede struktur. Ikke alene gør bureaukrati det meget vanskeligere at udføre vilkårlige og uretfærdige personlige begunstigelser, det betyder også, at forfremmelser og ansættelser generelt vil ske helt efter fortjeneste.
Weber så helt sikkert bureaukratier som målstyrede, effektive organisationer, men man skal ikke komme til den hurtige og forkerte konklusion, at han ikke så nogen ulemper ved bureaukrati. Han erkendte, at der er begrænsninger i det bureaukratiske system. Først og fremmest indså han, at bureaukratier blev styret af meget få mennesker med meget stor ureguleret magt. Dette har en tendens til at føre til en situation med oligarki, hvor et begrænset antal embedsmænd bliver den politiske og økonomiske magt. Desuden anså Weber yderligere bureaukratisering for at være en “uundgåelig skæbne”, fordi den angiveligt er overlegen og mere effektiv end andre organisationsformer. Webers analyse af bureaukratierne fik ham til at mene, at de i sagens natur er for begrænsende for den individuelle menneskelige frihed, og han frygtede, at folk ville begynde at blive for kontrolleret af bureaukratierne. Hans begrundelse kommer fra den viden, at de strenge administrationsmetoder og de legitime autoritetsformer, der er forbundet med bureaukrati, virker eliminerende på den menneskelige frihed.
Uanset om bureaukratier skal betragtes som positivt effektive eller for effektive i en sådan grad, at de bliver negative, har Webers bureaukrati en tendens til at tilbyde et teleologisk argument. En teori, i dette tilfælde bureaukrati, anses for at være teleologisk, hvis den indebærer, at den sigter mod bestemte mål. Weber hævdede, at bureaukratier er målorienterede organisationer, som bruger deres effektivitet og rationelle principper til at nå deres mål. En teleologisk analyse af virksomheder fører til, at alle involverede interessenter inddrages i beslutningstagningen. Den teleologiske opfattelse af Webers bureaukrati postulerer, at alle aktører i en organisation har forskellige formål eller mål, og forsøger at finde den mest effektive måde at nå disse mål på.
KritikRediger
Webers teorier havde til formål at sætte en scene for andre organisationer at følge, og karakteristika er så ideelle, at de kan være umulige for enhver faktisk organisation at lykkes. Han ønskede at komme med et sæt retningslinjer, der ville favorisere både effektivitet og, vigtigst af alt, forhold, der ville gøre arbejderne til førsteprioritet. Det var almindeligt for tidligere teoretikere at fordreje Webers synspunkter, og i dag begår folk stadig de samme fejl, som de gjorde, da Webers synspunkter først kom på banen. Han er altid blevet kritiseret for de grene af hans ideer, der ikke fungerer i virkeligheden, men pointen med hans teori var ikke at skabe en organisation i virkeligheden, men at skabe en ideel model, som andre organisationer kunne følge.
En stor misforståelse, som folk tidligere har haft, er et spørgsmål om Webers moral på grund af deres forsimpling af hans karakteristika ved et rent bureaukrati. “Der er en farlig risiko for overforenkling ved at få Weber til at fremstå kold og hjerteløs i en sådan grad, at en effektivt drevet nazistisk dødslejr kan virke beundringsværdig.” I virkeligheden mente Weber, at organisationer ved at bruge menneskelig logik i sit system kunne opnå en forbedring af de menneskelige vilkår på forskellige arbejdspladser. Kompleksitet i en organisation giver den største succes, derfor fører en forenkling til illusioner om overautoritet og intens hierarkisk magt, som er ukorrekte i Webers overbevisninger.
En anden kritik af Webers teori er argumentet om effektivitet. Den højeste effektivitet kan i teorien opnås ved rent arbejde uden hensyn til arbejderne (f.eks. lange arbejdsdage med ringe løn), hvorfor en forenkling kan være farlig. Hvis vi tager en karakteristik, der fokuserer på effektivitet, ville det se ud som om, at Weber fremmer usunde arbejdsforhold, når han i virkeligheden ønskede det stik modsatte. Hvis man tager alle karakteristika sammen, vil man opnå den ideelle organisation, men da et rent bureaukrati næsten er umuligt at opnå, kommer effektiviteten i baggrunden i hans overbevisning. Selvom hans teorier indeholder karakteristika for en yderst effektiv organisation, er disse karakteristika kun beregnet til at sætte en model, som andre organisationer kan følge, og hvis alle de andre betingelser ikke er perfekte, er organisationen ikke ren.
Med dette sagt skal karakteristikaene i Webers teori alle være perfekte, for at et bureaukrati kan fungere efter sit højeste potentiale. “Tænk på begrebet som et bureau eller skrivebord med skuffer i, som synes at kalde på dig og forlanger, at alt skal passe på sin plads.” Hvis én genstand i skuffen ikke passer ordentligt, bliver hele skuffen uorden, hvilket er præcis tilfældet i Webers teori; hvis én egenskab ikke er opfyldt, er resten af dem ikke i stand til at arbejde i fællesskab, hvilket gør, at organisationen præsterer under sit fulde potentiale.
En egenskab, der skulle forbedre forholdene på arbejdspladsen, var hans regel om, at “Organisationen følger det hierarkiske princip – underordnede følger ordrer eller overordnede, men har ret til at appellere (i modsætning til den mere diffuse struktur i traditionel myndighed).” Med andre ord har alle i en virksomhed eller enhver form for arbejdsmiljø mulighed for og ret til at være uenige eller til at sige deres mening, hvis de er utilfredse med noget, i stedet for ikke at sige deres mening af frygt for at miste deres job. Åben kommunikation er en meget vigtig del af Webers ideelle bureaukrati, og det praktiseres i dag. På grund af kommunikationen er det måske ikke det mest effektive, men Weber ville hævde, at forbedrede menneskelige forhold er vigtigere end effektivitet.
Det er svært at kritisere Webers teorier udelukkende på grund af det faktum, at de er teorier; de er næsten umulige at udføre i det virkelige liv, og derfor vanskelige at verificere. De er blot et sæt retningslinjer, som udgør bureaukratiet, som i dag mange mener er den bedste måde at drive organisationer på i alle aspekter.