Er Kina ved at optrappe spændingerne med Japan i det Østkinesiske Hav?

Spændingerne mellem Japan og Kina om striden om Senkaku/Diaoyu-øerne er for nylig blevet forøget. I Japans forsvarshvidbog, der blev offentliggjort i juli 2020, hedder det, at Kina “ubarmhjertigt har fortsat sine forsøg på ensidigt at ændre status quo ved tvang i havområdet omkring Senkaku-øerne”, og at “Japan ikke kan acceptere Kinas handlinger for at optrappe situationen”. Generalløjtnant Kevin Schneider, øverstbefalende for de amerikanske styrker i Japan, erklærede, at “USA er 100 procent, absolut urokkelig i sin forpligtelse til at hjælpe den japanske regering med situationen på Senkakus.”

I mellemtiden har et voksende kor af stemmer i Japan opfordret den japanske regering til at aflyse den kinesiske præsident Xi Jinpings statsbesøg i Japan på grund af nedkæmpelsen af dissidenter i Hongkong og Kinas aggressive adfærd i nærheden af Senkakus. Pandemien har allerede tvunget til at udskyde det historiske bilaterale topmøde i Tokyo, som oprindeligt var planlagt til foråret 2020.

På et tidspunkt, hvor forholdet mellem USA og Kina forværres hurtigt, er det gådefuldt, at Xi ville risikere at bringe sit statsbesøg i Japan i fare ved at optrappe spændingerne omkring Senkaku/Diaoyu-øerne. Det ville tjene Kinas interesser at fastholde momentum i den tilnærmelse mellem Kina og Japan, som blev indledt i foråret 2017, fordi større stabilitet i forholdet mellem Kina og Japan kan bidrage til at moderere rivaliseringen mellem USA og Kina. Så hvorfor ser Kina ud til at optrappe spændingerne med Japan over små, ubeboede småøer i Det Østkinesiske Hav? En nærmere undersøgelse af den seneste udvikling giver et mere kompliceret billede end den populære opfattelse af ensidig kinesisk eskalering.

Ifølge japanske observatører har Kina forværret spændingerne ved at øge tilstedeværelsen af fartøjer fra Kinas kystvagt (CCG) i den tilstødende zone ved Senkaku/Diaoyu-øerne. Den ofte citerede graf, der er udarbejdet af den japanske kystvagt (JCG), viser, at antallet af kinesiske officielle skibe inden for den tilstødende zone steg dramatisk fra april 2019. I den 17-måneders periode fra april 2019 til august 2020 var kinesiske skibe inden for den tilstødende zone 456 dage ud af 519 dage. I den foregående 17-måneders periode fra november 2017 til marts 2019 var kinesiske skibe inden for den tilstødende zone 227 dage ud af 516.

Denne næsten konstante kinesiske tilstedeværelse i den tilstødende zone, som ligger mellem 12 sømil (sømil) og 24 sømil fra Senkaku/Diaoyu-øerne, er uden tvivl irriterende og virker truende for Japan. Ikke desto mindre er det ikke en overtrædelse af folkeretten, at udenlandske skibe sejler inden for den tilstødende zone. I henhold til artikel 33 i FN’s havretskonvention, som både Kina og Japan har ratificeret, giver den sammenhængende zone en kyststat mulighed for a) “at forhindre overtrædelse af dens told-, skatte-, indvandrings- eller sundhedslove og -bestemmelser inden for dens søterritorium” og b) “at straffe overtrædelse af ovennævnte love og bestemmelser inden for dens territorium eller søterritorium”. Med andre ord kan de japanske myndigheder træffe foranstaltninger i den tilstødende zone mod dem, der overtræder love og bestemmelser inden for Japans territorium og territorialfarvand, men den tilstødende zone afgrænser ikke Japans suveræne farvande. Derfor nyder udenlandske skibe høj søfrihed i den tilstødende zone, så længe de ikke modarbejder kyststatens rettigheder vedrørende den eksklusive økonomiske zone.

Nyder du denne artikel? Klik her for at abonnere for at få fuld adgang. Kun 5 dollars om måneden.

Så hvorfor opretholder Kina nu en næsten konstant tilstedeværelse af kystvagter i den tilstødende zone ved Senkaku/Diaoyu-øerne? En faktor kan være effektivitet. Havnene for CCG-skibene ligger mellem 180 og 270 sømil fra øerne, hvilket betyder, at det tager ca. 8 til 12 timer at foretage turen. Efter at den japanske regering købte tre af øerne i september 2012, gik Kina i gang med at udfordre Japans administrative kontrol med dette område ved regelmæssigt at gå ind i territorialhavet. For at gennemføre denne mission ville det være mere effektivt for kinesiske fartøjer at opholde sig i eller i nærheden af den tilstødende zone i mange dage og derfra sejle ind i territorialfarvandet i stedet for at pendle frem og tilbage mellem den kinesiske kyst og øerne. Desuden kan moderniseringen af CCG’s skibe gøre det lettere at opholde sig i eller nær det tilstødende område i længere tid.

En anden forklaring på tilstedeværelsen i det tilstødende område kan være afskrækkelse og kriseforebyggelse.

Gennem at opretholde en regelmæssig tilstedeværelse af skibe i det tilstødende område kan CCG afskrække provokerende adfærd fra ikke-statslige aktører, herunder aktivister fra det kinesiske fastland, Taiwan og Hong Kong samt fra Japan. Der er faktisk mange rygter og bekræftede tilfælde, hvor civile kinesiske aktivister er blevet tvunget til at afholde sig fra at nærme sig de omstridte øer. Mens CCG’s tilstedeværelse i den tilstødende zone kan tyde på yderligere kinesisk “salami-slicing” i Det Østkinesiske Hav, kan den også repræsentere en mere “professionaliseret” fase af konkurrencen i gråzoner og håndteringen af suverænitetstvister, hvor centralregeringen har mere præcis kontrol over situationen ved at forhindre civile aktørers ballade, der kan underminere nationale interesser og politik.

Dertil kommer, at den måde, hvorpå JCG præsenterer sine data, kan give et misvisende billede af den kinesiske aktivitet i nærheden af øerne. Ved at skildre det daglige antal kinesiske fartøjer, der var til stede pr. måned i den tilstødende zone, kan JCG’s meget citerede graf give indtryk af, at over hundrede forskellige kinesiske skibe har været i dette område.

Hvis man tog dataene i JCG’s japansksprogede rapporter og lavede et søjlediagram, der viste antallet af kinesiske skibe i den tilstødende zone pr. dag, så bliver det tydeligt, at den kinesiske tilstedeværelse er konstant, og ikke en stigning i antallet af skibe. De periodiske spidser i antallet af skibe i nedenstående graf indikerer en rotation i de CCG-skibe, der opretholder en tilstedeværelse i den tilstødende zone.

Mens denne konstante tilstedeværelse er bekymrende for Japan, er den mere fremtrædende indikator antallet af kinesiske patruljer (ikke antallet af skibe) inden for øernes territorialfarvand, hvilket Japan ser som en eksplicit krænkelse af dets territoriale suverænitet. Nedenstående graf, der viser disse patruljer inden for territorialfarvandet fra september 2012 til august 2020, viser, at der er sket en stabilisering af disse patruljer til mellem en og tre om måneden snarere end en optrapning. Siden oktober 2013 har der kun været tre måneder, hvor CCG-patruljerne i territorialfarvandene har oversteget tre: seks i august 2016, fire i maj 2019 og fem i juli 2020. Disse specifikke tilfælde forklares nedenfor.

Et andet tegn på kinesisk optrapning var ifølge japanske observatører, at en japansk fiskerbåd, der opererede inden for Senkaku/Diaoyuøernes territorialfarvand, blev skygget i begyndelsen af maj 2020. Selv om JCG oprindeligt rapporterede, at denne skyggeradfærd var uden fortilfælde, korrigerede JCG senere erklæringen ved at sige, at kinesiske fartøjer havde fulgt efter japanske både inden for territorialfarvandene ved fire tidligere lejligheder siden 2013. Et andet tilfælde, hvor CCG fulgte efter japanske både, fandt sted i begyndelsen af juli, hvilket forstærkede fortolkningen af kinesisk optrapning. I april 2013 fulgte kinesiske officielle og JCG-fartøjer efter både med japanske nationalister for at forhindre dem i at gå i land på øerne. De nyere tilfælde af kinesisk forfølgelse af japanske både kræver imidlertid en analyse af japanske lokale fiskeriinteresser såvel som nationalistiske aktiviteter.

Nyder du denne artikel? Klik her for at abonnere for fuld adgang. Kun 5 dollars om måneden.

Den regelmæssige tilstedeværelse af CCG i nærheden af Senkaku/Diaoyu-øerne efter september 2012 har afskrækket japanske fiskerbåde fra at operere i området, især inden for territorialfarvandet. Ifølge nogle medierapporter har JCG endda advaret japanske både mod at provokere kinesiske statsskibe ved at fiske nær øerne. Med andre ord har japanske fiskerbåde efter øernes nationaliseringskrise i september 2012 haft en tendens til at afholde sig fra at fiske inden for de omstridte øers territorialfarvand. Samtidig har fiskeriaftalen mellem Japan og Taiwan, der blev indgået i april 2013, gjort Okinawas fiskeriinteresser vrede, især dem fra Yaeyama-øerne, fordi konkurrencen fra Taiwan har reduceret den tilgængelige fangst. Kombinationen af fiskeriaftalerne mellem Japan og Kina fra 1997 og Japan og Taiwan fra 2013, der tillader kinesiske og taiwanske fiskerbåde at operere i et stort område omkring Senkaku/Diaoyu-øerne med undtagelse af territorialhavet, har økonomisk belastet lokale japanske fiskere.

Med voksende vrede blandt Yaeyama-fiskerinteresser begyndte en fisker fra Ishigaki City i oktober 2017 at tale åbent om at fange fisk nær Senkaku-øerne og bruge sådanne fisk som et “brand” for at øge salget. Denne fisker, der også er en lokal nationalistisk politiker, erklærede, at han ønskede at overvåge CCG-skibene. I slutningen af maj 2019 gik hans båd ind i Senkakus territorialfarvand, hvilket fik to CCG-skibe til at følge den og afvige fra de rutinemæssige patruljer inden for territorialfarvandet. Som følge heraf steg tællingen af CCG-patruljeposter for maj 2019 til fire. Efter denne hændelse fortalte Ishigaki-fiskeren lokale journalister, at det JCG-fartøj, der havde bevæget sig mod hans båd, brugte en højttaler til at instruere ham om ikke at provokere de kinesiske officielle skibe. Kort efter sagde Okinawas guvernør Denny Tamaki til pressen, at fiskerbåde bør afholde sig fra at foretage provokerende handlinger, når Kinas kystvagtfartøjer er i nærheden. Ishigaki City Assembly vedtog derefter en resolution, der kritiserede guvernøren for at underminere Japans territoriale interesser.

I begyndelsen af maj 2020 besluttede en mand fra øen Yonaguni, der driver et fritidsfiskerfirma, at sejle ind i Senkaku/Diaoyu territorialfarvandene. Da hans turistvirksomhed var tørret ud på grund af COVID-19, ønskede han at fiske inden for territorialfarvandene. Denne handling fik to CCG-fartøjer til at følge Yonaguni-båden i en periode på to dage. Den 20. juni tog en fiskebåd fra Ishigaki sammen med en båd fra det nationalistiske tv-netværk Channel Sakura af sted til Senkaku-øerne og fiskede i territorialfarvandene den næste dag. I omkring fire timer overvågede fire CCG-fartøjer de japanske både, mens de blev i den tilstødende zone. De kinesiske fartøjer patruljerede inden for territorialfarvandet, efter at de japanske fartøjer var vendt tilbage til Ishigaki den 22. juni. Den fælles kystvagtsgruppe erklærede, at den kinesiske kystvagts skibe ikke havde nærmet sig de to japanske både. Samme dag, som bådene vendte tilbage til Tonoshiro Fishing Port på Ishigaki, vedtog Ishigakis byforsamling en resolution om at ændre navnet på det område, der omfatter Senkakus, fra “Tonoshiro” til “Tonoshiro Senkaku”. Denne handling fremkaldte protester fra både Kina og Taiwan.

Med de optrappede spændinger sejlede tre både fra Ishigaki ind i Senkaku/Diaoyu territorialhavet for at fiske i begyndelsen af juli. Dette fik to CCG-skibe til at følge bådene inden for territorialfarvandet i fire dage i træk, og JCG-skibe bevægede sig mellem CCG-skibene og de japanske fiskerbåde for at forhindre et skænderi. Under denne konfrontation opholdt CCG-skibene sig uafbrudt i territorialfarvandet i over 39 timer, hvilket er den længste periode siden nationaliseringen i september 2012. Som følge heraf var der en stigning i antallet af CCG-patruljeindsejlinger inden for øernes territorialfarvand til fem i juli måned 2020. Den kinesiske og den japanske regering protesterede mod hinanden via diplomatiske kanaler. Kina bad angiveligt den japanske regering om at forhindre japanske både i at fiske i Diaoyu-øernes territorialfarvand og blokere den navneændring, der er godkendt af Ishigaki City. Japan afviste energisk det kinesiske krav. Japan frygter, at Beijing bruger denne udvikling til at svække den japanske kontrol over øerne og styrke sine suverænitetskrav. Men set fra det kinesiske perspektiv provokerer lokale fiskerienheder, der opmuntres af japanske nationalister, Kina til at reagere for at beskytte sine suverænitetsmæssige krav.

Endeligt er japanske politikere og analytikere bekymrede for, at Kina bruger kinesiske fiskerbåde som et instrument til “salami-slicing” for at underminere Japans territoriale suverænitet. I august 2016 efter ophævelsen af Kinas sæsonbestemte fiskerimoratorium sejlede en flåde på omkring 200-300 kinesiske fisketrawlere nær Senkaku/Diaoyu-øområdet ledsaget af CCG-skibe. CCG-fartøjerne manøvrerede ind og ud af territorialfarvandene, hvilket tyder på, at de kontrollerede kinesiske fiskerbåde. Denne adfærd vakte bekymring i Japan for, at Kina brugte fiskerbåde sammen med CCG-skibe til at svække Japans administrative kontrol. Selv om der ikke er kommet en endelig forklaring på denne episode frem, kan Kina have signaleret sin fjendtlighed over for premierminister Abe Shinzo, som på det tidspunkt havde benyttet forskellige internationale fora til at kritisere Kinas aktiviteter i Det Sydkinesiske Hav.

Efter at Abe tog skridt til at forbedre forholdet til Kina ved at beslutte at sende Liberaldemokratiske Partis generalsekretær Nikai Toshihiro til Bælte- og Vejforummet i Beijing i maj 2017, opstod sværmen af kinesiske fiskerbåde til Senkaku/Diaoyu-øerne ikke igen i august 2017, 2018 og 2019. Den 3. august 2020 rapporterede den nationalistiske japanske avis Sankei Shimbun imidlertid, at Kina havde tilkendegivet, at en stor flotille af kinesiske fiskerbåde ville gå til Senkaku-øerne efter udløbet af det sæsonbestemte fiskeriforbud, og at Japan ikke havde nogen ret til at stoppe dette. På en pressekonference næste dag benægtede udenrigsminister Motegi Toshimitsu, at den japanske regering havde modtaget en sådan “forudgående meddelelse” fra Kina. Ikke desto mindre virkede den japanske regering bekymret nok til at bruge de diplomatiske kanaler til at bede Kina om at undgå en situation, hvor kinesiske fiskerbåde bølger ind i nærheden af Senkaku-området. Japan advarede angiveligt Kina om, at hvis der kom kinesiske fiskerbåde i stort antal, ville forbindelserne mellem Japan og Kina blive ødelagt. Mens det er uklart, om det japanske diplomatiske budskab lå bag dette, advarede lokale kinesiske embedsmænd kinesiske fiskere om at holde sig væk fra de omstridte farvande efter ophævelsen af sommerens fiskeriforbud. Som følge heraf undgik Kina og Japan en krise i de bilaterale forbindelser.

Og selv om Japan fortsat skal være opmærksom på at beskytte sine territoriale interesser, bør Tokyo undgå at blæse den kinesiske trussel op og bør fortsat samarbejde med Beijing for at forhindre kriser og militarisering af Senkaku/Diaoyu-øspørgsmålet. En af Abes vigtige arv er hans pragmatiske partnerskab med Xi for at forbedre forholdet mellem Japan og Kina siden foråret 2017. I overensstemmelse med de fire principper fra november 2014, som Kina og Japan udarbejdede for at forbedre de bilaterale forbindelser, bør begge lande være opmærksomme på at undgå hændelser og eskalatorisk adfærd vedrørende Senkaku/Diaoyu-øerne, som vil opløse denne Abe-arv. I en tid med intensivering af USA’s ogKina-konkurrence og -konflikt vil fremme af en tilnærmelse mellem Japan og Kina ved at gå videre med Xi’s planlagte statsbesøg i Japan bidrage til fred og stabilitet i Asien-Stillehavsregionen.

Mike Mochizuki er indehaver af Japan-U.S. Relations Chair in Memory of Gaston Sigur ved George Washington University.

Jiaxiu Han er kandidatstuderende i asiatiske studier og forskningsassistent ved George Washington University’s Elliott School of International Affairs.