Council of Economic Advisers

Robert Stanley Herren, North Dakota State University

“Council of Economic Advisers blev oprettet ved beskæftigelsesloven fra 1946 for at forsyne præsidenten med objektive økonomiske analyser og rådgivning om udvikling og gennemførelse af en bred vifte af indenlandske og internationale økonomiske politikspørgsmål” (Economic Report of the President 2001: 257). Selv om det har været det mest varige og vigtige resultat af beskæftigelsesloven fra 1946, var Council of Economic Advisers (CEA) ikke lovgivningens hovedfokus. Da Anden Verdenskrig sluttede, frygtede mange, at USA ville vende tilbage til at være en deprimeret økonomi. Mange mente, at USA havde mulighed for gennem en diskretionær finanspolitik at forhindre et sådant økonomisk sammenbrud, men havde brug for lovgivning for at tvinge den føderale regering til at fremme fortsat økonomisk velstand. Derfor overbeviste de keynesianske økonomer i regeringen deres allierede i kongressen om at indføre loven om fuld beskæftigelse fra 1945. Da kritikere mente, at den foreslåede lovgivning ville resultere i højere inflation, indeholdt den endelige lovgivning (Employment Act of 1946) vage mål om “maksimal produktion og beskæftigelse i overensstemmelse med prisstabilitet.”

Hverken Kongressen eller præsident Truman havde en klar vision med hensyn til formålet med det tre medlemmer store Council of Economic Advisers (CEA). Præsident Truman komplicerede CEA’s første år ved at udnævne tre personer (Edwin Nourse, formand; Leon Keyserling, næstformand; og John D. Clark), som havde forskellige synspunkter om CEA’s formål og økonomiske politik. Nourse foretrak, at CEA skulle yde upartisk økonomisk rådgivning til præsidenten og undgå den politiske proces; han mente f.eks. ikke, at det var hensigtsmæssigt, at CEA-medlemmer deltog i høringer i kongressen. Keyserling, der kom til Washington i 1930’erne for at arbejde i præsident Franklin Roosevelts administration, ønskede at deltage i den politiske proces ved at være en stærk fortaler for præsidentens økonomiske program. Skænderierne fortsatte, indtil Nourse trådte tilbage, og Keyserling blev CEA’s anden formand i 1949.

I løbet af de første måneder af Eisenhower-administrationen var der en betydelig debat om, hvorvidt CEA’s form med tre medlemmer skulle fortsætte. Kritikere af Trumans CEA bemærkede, at den ikke altid talte med en fælles stemme; mere skadeligt var det, at man mente, at Keyserling var blevet en demokratisk partisan i sit energiske forsvar af præsidentens initiativer. Præsident Eisenhower ønskede at bevare CEA i en eller anden form, fordi han satte pris på at modtage ekspertrådgivning fra sine medarbejdere. Han valgte Arthur Burns til at være formand for sin første CEA og til at reorganisere CEA. Burns beholdt tre medlemmer, men fjernede næstformandsposten for at gøre det klart, at formanden kontrollerede CEA; denne struktur eksisterer stadig.

De tre medlemmer af Council of Economic Advisers har til stadighed ydet professionel økonomisk rådgivning til præsidenterne, som har udnævnt mange fremtrædende økonomer til CEA, herunder flere modtagere af Nobelprisen i økonomi. Personalet er fortsat lille med mellem 25 og 30 personer, herunder ledende økonomer (som regel på orlov fra universiteterne), yngre økonomer (som oftest kandidatstuderende) og flere faste statistikere. Udarbejdelsen af den årlige økonomiske rapport giver et CEA mulighed for at forklare den økonomiske begrundelse for en administrations økonomiske programmer.

Samarbejde om økonomisk vækst

Hvert Council of Economic Advisers har understreget vigtigheden af at vedtage politikker, der sikrer en høj økonomisk vækst. CEA’erne har været fortalere inden for administrationerne for at fremhæve økonomisk vækst som en national prioritet. CEA’erne har haft størst succes med at fremme den økonomiske vækst ved konsekvent at støtte mikroøkonomiske politikker til fremme af konkurrence og til at få markederne til at fungere bedre. Fordi de hævder, at fri international handel forbedrer en nations økonomiske vækst, har CEA’erne støttet præsidentens bestræbelser på at gennemføre politikker, der ville resultere i mere åben handel mellem nationer. Tidligere CEA-medlemmer har ofte bemærket, at en stor del af deres og medarbejdernes tid gik med mikroøkonomiske politikker, ofte for at argumentere mod uigennemtænkte forslag fra andre dele af administrationen eller fra Kongressen. Clintons CEA beskrev godt denne funktion: “Rådets opgave inden for præsidentens eksekutivkontor er enestående: det tjener som en ihærdig fortaler for politikker, der letter markedets funktion, og som understreger betydningen af incitamenter, effektivitet, produktivitet og langsigtet vækst. …Rådet har også været vigtigt ved at hjælpe med at frasortere forslag, der er uhensigtsmæssige eller uanvendelige, forslag, der ikke kan støttes af de eksisterende økonomiske data, og forslag, der kan få skadelige konsekvenser for økonomien” (Economic Report of the President 1996:11).

Men selv om CEA’erne i både demokratiske og republikanske administrationer har givet lignende råd om mikroøkonomiske og internationale handelspolitikker, har de ikke været enige om, hvordan finanspolitikken skal bruges til at øge væksten i den potentielle reale produktion. Republikanske CEA’er, især i Reagan- og Bush-administrationerne, har anbefalet lavere marginalskattesatser for at øge arbejdsindsatsen, opsparingen og investeringerne. Demokratiske CEA’er har generelt ment, at sådanne virkninger er små. Clintons CEA forsvarede f.eks. energisk den forhøjelse af marginalskattesatserne, der blev indført ved Omnibus Budget Reconciliation Act of 1993. Den argumenterede, i lighed med andre demokratiske CEA’er, at en stigning i marginalskattesatserne ikke ville påvirke den økonomiske vækst negativt, fordi den ikke ville reducere arbejdsindsatsen, opsparingen og investeringerne væsentligt.

Fiskalpolitik og konjunkturcykler

Embæftigelsesloven fra 1946 fokuserede på at bruge diskretionær finanspolitik til at forhindre en ny stor depression. CEA’er har bidraget til at overbevise præsidenter under recessioner om, at de ikke skal hæve skattesatserne eller reducere de offentlige udgifter i et forsøg på at skabe balance på budgettet. Denne indsats startede tidligt i CEA’s historie med recessionerne i 1948-1949 og 1953-1954, fordi både Trumans CEA og Eisenhowers CEA accepterede ideen om, at budgetterne skulle balanceres over konjunkturcyklussen i stedet for årligt.

Mens det var let at undgå at bruge kontraktiv finanspolitik under en økonomisk nedgang, var det vanskeligere at vide, hvornår man skulle gå ind for en ekspansiv finanspolitik. F.eks. har mange kritiseret Eisenhower-administrationen for ikke at gå mere aggressivt til værks ved at bruge finanspolitikken til at stimulere den samlede efterspørgsel mellem 1958 og 1960. Eisenhowers CEA fandt imidlertid aldrig et passende tidspunkt til at anbefale en skattelettelse. Den opfattede økonomien som værende for stærk i 1958 til at retfærdiggøre yderligere efterspørgsel. Den mente, at den økonomiske afmatning i 1959 snarere skyldtes en udbudsforstyrrelse (en langvarig stålstrejke) end en mangel på samlet efterspørgsel. Frygten i 1960 var, at en eventuel skattelovgivning, der blev vedtaget i et præsidentvalgår, ville indeholde for mange bestemmelser, som ville påvirke den økonomiske vækst på lang sigt negativt.

CEA’s mest berømte succes med at bruge diskretionær finanspolitik fandt sted i løbet af 1960’erne. Præsident Kennedy udpegede Walter Heller som sin første formand. Heller, sammen med Kermit Gordon og James Tobin, dannede det mest keynesianske CEA nogensinde. De mente, at arbejdsløsheden kunne reduceres fra det nuværende niveau på syv procent til fire procent uden at øge inflationen. I sin rapport fra 1962 fastsatte CEA udtrykkeligt fire procent arbejdsløshed som det foreløbige mål for arbejdsløshedsprocenten for fuld beskæftigelse. Hellers fremragende forhold til præsident Kennedy gjorde det muligt for CEA at fremme investeringsskattekreditten (1962) og nedsættelsen af marginalskattesatserne for personlig indkomst (1964) med succes; sidstnævnte lovgivning var primært designet til at øge forbrugerefterspørgslen.

Men selv denne succes viste den omfattende tidsperiode, der kræves for at gennemføre finanspolitik. Senere i 1960’erne under præsident Johnsons regering steg den samlede efterspørgsel hurtigere end forventet på grund af stigende offentlige udgifter som følge af både militærudgifterne i Vietnam og oprettelsen af mange nye regeringsprogrammer. For at forhindre inflation anbefalede CEA en skatteforhøjelse. Præsident Johnson accepterede ikke straks dette råd; han foreslog og fik i sidste ende et skattetillæg (1968), som var for lidt og for sent til at forhindre stigende inflation.

Med tiden har der været en voksende erkendelse af, at den politiske proces reducerer mulighederne for rettidig vedtagelse af diskretionære finanspolitikker. Desuden svækker en lang og variabel forsinkelse i effektiviteten (virkningen) kombineret med usikkerhed om størrelsen af finanspolitiske multiplikatorer yderligere argumenterne for diskretionær finanspolitik med hensyn til at reducere konjunkturudsving. I stedet har CEA’erne understreget vigtigheden af at styrke de automatiske stabiliserende aspekter af finanspolitikken.

Monetærpolitik

Mens finanspolitikken har mistet betydning som et konjunkturudlignende redskab, er pengepolitikken blevet relativt vigtigere. CEA har ikke direkte indflydelse på pengepolitikken, men kommunikerer regelmæssigt med Federal Reserve i et forsøg på at give den CEA’s syn på økonomien. Det er unikt kvalificeret til at forklare de økonomiske konsekvenser af pengepolitikken for præsidenten og personalet i Det Hvide Hus.

De fleste CEA’er har offentligt støttet konceptet om en uafhængig Federal Reserve; den mest bemærkelsesværdige undtagelse var Trumans CEA, som under formand Leon Keyserling modsatte sig aftalen mellem finansministeriet og Federal Reserve fra 1951. Selv om de senere ofte blev frustreret over Federal Reserves pengepolitik, især når CEA’erne foretrak en mere ekspansiv politik, forsøgte CEA’erne energisk at forhindre administrationerne i at overdreven kritisere Federal Reserves pengepolitik. CEA’erne anså en sådan “Fed-bashing” for at være kontraproduktiv af flere grunde. Federal Reserve beskytter ihærdigt det indtryk af sin uafhængighed; den ønsker ikke at virke som om den giver efter for pres fra kongressen eller præsidenten. Desuden har CEA siden begyndelsen af 1980’erne ikke ønsket at underminere Federal Reserves troværdighed med hensyn til at begrænse inflationen, fordi CEA’erne mener, at Federal Reserve bedst kan fremme den økonomiske vækst ved at holde inflationen lav og stabil.

Inflation

Selv om CEA’erne siden 1980 har været enige om, at pengepolitikken er den vigtigste langsigtede faktor, der bestemmer inflationen, havde de tidligere CEA’er forskellige synspunkter med hensyn til metoder til at forebygge inflation. Trumans CEA hævdede, at manglende udbud i specifikke sektorer snarere end overdreven samlet efterspørgsel var den underliggende årsag til inflationen; den anbefalede selektiv pris- og lønkontrol snarere end kontraktiv pengepolitik for at reducere inflationen.

Et problem, der blev opfattet i 1950’erne og 1960’erne, var, at administrerede priser og cost-push-inflation fik inflationen til at stige, før økonomien kunne nå fuld beskæftigelse. Eisenhowers CEA anvendte en formaningspolitik og appellerede til frivillig tilbageholdenhed, hvor erhvervslivet og arbejdstagerne delte ansvaret for at opnå prisstabilitet. Kennedy-Johnsons CEA’er formulerede lønpris-vejledende retningslinjer, der gav et kvantitativt aspekt til sin formaning; disse vejledende retningslinjer smuldrede, da den samlede efterspørgsel voksede for hurtigt.

President Nixons CEA stod over for den udfordring at udtænke en politik til at reducere inflationen uden at forårsage en større recession. CEA anbefalede at bruge penge- og finanspolitikken til gradvist at reducere væksten i den samlede efterspørgsel. Inflationen faldt imidlertid ikke, selv om nationen gennemgik en recession. Det langsomme fald i inflationen resulterede i, at Nixon-regeringen i august 1971 formulerede den “nye økonomiske politik”, som suspenderede dollarens konvertibilitet til guld og indførte en midlertidig omfattende fastfrysning af lønninger og priser. Nixons CEA, som oprindeligt var imod indførelsen af obligatorisk løn- og priskontrol, skulle bruge en stor del af de næste tre år på at hjælpe med at sikre en velordnet overgang fra fastfrysningen. De efterfølgende CEA’er, med undtagelse af Carters CEA, mente ikke, at løn- og prispolitik var et brugbart redskab til at forhindre inflation.

I 1960’erne mente Kennedy-Johnsons CEA’er, at forholdet mellem inflation og arbejdsløshed (Phillipskurven) var relativt fladt ved arbejdsløshedsprocenter på over fire procent; lavere arbejdsløshedsprocenter var forbundet med højere inflationsprocenter. Siden 1969 har CEA’erne med undtagelse af Carters CEA anvendt en teori om den naturlige rente for inflationen. Teorien om den naturlige rente angiver, at der ikke er en permanent afvejning mellem inflation og arbejdsløshed; i stedet har økonomien en tendens til at bevæge sig mod et givet arbejdsløshedsniveau, der ofte betegnes som den naturlige arbejdsløshedsgrad eller arbejdsløshedsgraden for fuld beskæftigelse. Nixons og Fords CEA’er mente begge, at den naturlige arbejdsløshedsprocent var steget siden begyndelsen af 1960’erne, men af politiske årsager var CEA tilbageholdende med at opgive det mål på 4 %, der blev fastsat i 1962. Endelig skrev den i 1977, at arbejdsløsheden i fuld beskæftigelse var steget til mindst 4,9 procent som følge af demografiske ændringer; andre faktorer kan have hævet den til 5,5 procent. Mellem 1981 og 1996 mente CEA generelt, at den naturlige arbejdsløshedsprocent var omkring 6 %. I den sidste halvdel af 1990’erne reducerede den sit skøn, fordi arbejdsløsheden faldt, uden at inflationen steg. Både den sidste rapport skrevet af Clintons CEA (2001) og den seneste rapport skrevet af Bushs CEA (2004) mener, at den naturlige arbejdsløshedsprocent i øjeblikket ligger på omkring 5 procent.

Endvidende rolle og indflydelse

Der har været størst indflydelse på den økonomiske politik, når CEA’s formand har været i stand til at udvikle et fremragende forhold til præsidenten; eksempler herpå er Walter Heller med præsident Kennedy og Alan Greenspan med præsident Ford. CEA’erne har sjældent været uenige med præsidenten eller hans stab i offentligheden, selv om de har tabt mange kampe. Ofte nævner de ikke engang de politikker, som de er uenige i, i deres årsberetninger. Hvis uenighederne er alvorlige nok, har medlemmerne foretrukket at træde tilbage i al stilhed. En bemærkelsesværdig undtagelse opstod, da Martin Feldsteins offentlige fejder med personalet i Det Hvide Hus om budgetpolitikken i 1983 og 1984 reducerede CEA’s indflydelse; i 1984 overvejede Reagans stab i Det Hvide Hus at opsige CEA.

Med tiden har flere ministerier og agenturer ansat professionelle økonomer, hvorved det “monopol” på økonomisk ekspertise, som CEA engang havde i Det Hvide Hus og i den udøvende magt, eroderes. Desuden har hver regering en anden organisation for beslutningstagning og informationsstrømmene, og disse organisatoriske forskelle kan påvirke CEA’s indflydelse på udformningen af de økonomiske politikker. F.eks. oprettede præsident Clinton et nationalt økonomisk råd (NEC) for at koordinere den økonomiske politik inden for sin administration. Laura Tyson, Clintons første CEA-formand, trådte tilbage for at blive direktør for NEC; nogle fortolkede dette træk som et tegn på, at sidstnævnte stilling havde større indflydelse på den økonomiske politik. Præsident Bush fortsatte NEC.

Den CEA bevarer indflydelse over for sin vigtigste konstituent – præsidenten – fordi den ikke repræsenterer en specifik sektor eller afdeling. Det kan fokusere på at yde økonomisk rådgivning for at fremme brugen af incitamenter til at opnå økonomisk effektivitet og økonomisk vækst.

Videre læsning

De årlige rapporter fra CEA dokumenterer ændringer i tankegangen i “mainstream-økonomien”.

Præsidentens biblioteker indeholder mange filer fra CEA og dets individuelle medlemmer. Mange tidligere medlemmer har skrevet artikler og bøger, der reflekterer over deres erfaringer. Der er blevet skrevet meget om de ideer og den politik, der er involveret i udarbejdelsen af specifikke økonomiske politikker. De værker, der er anført nedenfor, udgør kun en lille del af en omfattende litteratur; jeg har valgt den litteratur, som jeg har fundet mest nyttig til at forstå den rolle, som Council of Economic Advisers spiller i forbindelse med rådgivning af præsidenten om økonomisk politik.

Bailey, Stephen. Congress Makes a Law: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. Baileys værk er stadig den definitive undersøgelse vedrørende de lovgivningsmæssige debatter, der resulterede i beskæftigelsesloven fra 1946.

DeLong, J. Bradford. “Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style: Some Economic Consequences of the Employment Act of 1946.” Journal of Economic Perspectives 10, nr. 3 (1996): 41-53. DeLong placerer CEA’s ideer og indflydelse i en bredere sammenhæng med erhvervets skiftende synspunkter vedrørende økonomisk stabilisering.

Feldstein, Martin. “Amerikansk økonomisk politik i 1980’erne: A Personal View.” I American Economic Policy in the 1980s, redigeret af Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein var formand for CEA (1982-1984); han kom ofte i konflikt med andre medarbejdere i Det Hvide Hus.

Goodwin, Craufurd, editor. Exhortation and Controls: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Forfatterne til disse essays har i vid udstrækning anvendt dokumenter i præsidentens biblioteker og interviews med mange økonomer, der deltog i udviklingen af løn- og prispolitikken.

Hargrove, Edwin C. og Samuel A. Morley, redaktører. The President and the Council of Economic Advisers: Interviews with CEA Chairmen. Boulder: Westview Press, 1984. Redaktørerne interviewede ni af de første ti CEA-formænd (Edwin Nourse var allerede død). Ud over interviewene har redaktørerne medtaget et indledende essay, der opsummerer de vigtigste temaer fra interviewene.

Herren, Robert Stanley. “The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.” Journal of Economics 24, nr. 2 (1998): 49-62. Denne artikel diskuterer, hvordan forskellige CEA’er har set på bestemmelsen om “maksimal beskæftigelse” i beskæftigelsesloven fra 1946.

Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, og Laura D. Tyson. “The Process of Economic Policy-Making during the Clinton Administration”. I American Economic Policy in the 1990s, redigeret af Jeffrey Frankel og Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson var formand for CEA (1993-1995). Forfatterne diskuterer kort forsøg på at koordinere den økonomiske politik forud for Clinton-administrationen. Forfatterne lægger vægt på aktiviteterne i National Economic Council og dets interaktioner med CEA.

Porter, Roger. “The Council of Economic Advisers”. I Executive Leadership in Anglo-American Systems, redigeret af Colin Campbell og Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter giver en kort historie om CEA’s rolle og funktioner, der har udviklet sig.

Saulnier, Raymond. Constructive Years: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier var medlem af CEA (1955-1956) og formand (1956-1961). Han giver sine synspunkter om de økonomiske ideer i Eisenhowers CEA.

Schultze, Charles L. “The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics.” Journal of Economic Perspectives 10, nr. 3 (1996): 23-39. Schultze var formand for CEA (1977-1981).

Sobel, Robert og Bernard S. Katz, redaktører. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. Essaysene fremhæver de økonomiske ideer og karrierer for de 45 økonomer, der var ansat i CEA fra 1947 til 1985.

Stein, Herbert. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Tredje reviderede udgave. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein var medlem af CEA (1969-1971) og formand (1972-1974). Han fokuserer på den generelle kontekst, herunder rådgivningen fra CEA’erne, i hvilken præsidenterne formulerede den økonomiske politik.

Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade (En ny historie om verdens mest velstående årti). New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz var medlem af CEA (1993-1995) og formand (1995-1997). Han giver væsentlige oplysninger om de ideer, der påvirkede den økonomiske politik under præsident Clintons regering.

Fremmede stater, præsident. The Economic Report of the President. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Rapporterne siden 1995 har været tilgængelige online på http://www.gpoaccess.gov/eop. Den seneste rapport og andre generelle oplysninger om CEA kan findes på http://www.whitehouse.gov/cea/

Citation: Herren, Robert. “Council of Economic Advisers”. EH.Net Encyclopedia, redigeret af Robert Whaples. August 18, 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/