Robert Stanley Herren, North Dakota State University
“O Conselho de Consultores Económicos foi estabelecido pela Lei do Emprego de 1946 para fornecer ao Presidente uma análise económica objectiva e aconselhamento sobre o desenvolvimento e implementação de uma vasta gama de questões de política económica nacional e internacional” (Relatório Económico do Presidente 2001: 257). Embora tenha sido o resultado mais duradouro e importante da Lei do Emprego de 1946, o Conselho de Consultores Económicos (CEA) não foi o principal foco da legislação. Com o fim da Segunda Guerra Mundial, muitos temiam que os Estados Unidos voltasse a ser uma economia deprimida. Muitos achavam que os Estados Unidos tinham a capacidade, através de uma política fiscal discricionária, de evitar tal colapso econômico, mas precisavam de legislação para forçar o governo federal a promover a prosperidade econômica contínua. Assim, economistas keynesianos no governo convenceram seus aliados no Congresso a introduzir a Lei do Pleno Emprego de 1945. Porque os críticos pensavam que a legislação proposta resultaria numa inflação mais elevada, a legislação final (Lei do Emprego de 1946) incluía objectivos vagos de “máxima produção e emprego consistente com a estabilidade de preços”
Nem o Congresso nem o Presidente Truman possuíam uma visão clara relativamente ao objectivo do Conselho de Conselheiros Económicos (CEA) de três membros. O Presidente Truman complicou os primeiros anos do CEA ao nomear três pessoas (Edwin Nourse, presidente; Leon Keyserling, vice-presidente; e John D. Clark) que tinham opiniões díspares sobre o propósito e as políticas econômicas do CEA. Nourse preferiu que a CEA prestasse conselhos económicos imparciais ao Presidente e evitasse o processo político; por exemplo, ele não acreditava que fosse apropriado que os membros da CEA participassem nas audiências do Congresso. Keyserling, que veio a Washington durante a década de 1930 para trabalhar na administração do Presidente Franklin Roosevelt, queria participar do processo político sendo um defensor vigoroso do programa econômico do Presidente. A briga continuou até a demissão de Nourse, e Keyserling tornou-se o segundo presidente da CEA em 1949.
Durante os primeiros meses do governo Eisenhower, houve um debate substancial sobre se a forma de três membros da CEA deveria continuar. Os críticos da CEA de Truman observaram que ela nem sempre falava com uma voz unificada; mais prejudicial era a crença de que Keyserling tinha se tornado um partidário democrata em sua vigorosa defesa das iniciativas presidenciais. O presidente Eisenhower quis manter a CEA de alguma forma porque apreciou receber conselhos de especialistas de sua equipe. Ele escolheu Arthur Burns para presidir seu primeiro CEA e para reorganizar o CEA. Burns manteve três membros mas eliminou o cargo de vice-presidente para deixar claro que o presidente controlava a CEA; esta estrutura ainda existe.
O Conselho de Conselheiros Econômicos, composto por três membros, tem fornecido continuamente conselhos econômicos profissionais aos presidentes, que nomearam para a CEA muitos economistas de destaque, incluindo vários ganhadores do Prêmio Nobel de Economia. O seu pessoal tem permanecido pequeno, com entre 25 e 30 pessoas, incluindo economistas seniores (geralmente em licença das universidades), economistas juniores (na maioria das vezes estudantes de pós-graduação) e vários estaticistas permanentes. Ao escrever o seu Relatório Económico anual, o CEA tem a oportunidade de explicar a lógica económica dos programas económicos de uma administração.
Advocacy of Economic Growth
Cada Conselho de Consultores Económicos tem sublinhado a importância de adoptar políticas para assegurar uma elevada taxa de crescimento económico. Os CEAs têm sido defensores dentro das administrações para enfatizar o crescimento econômico como uma prioridade nacional. Os CEAs têm sido mais bem sucedidos na promoção do crescimento económico, apoiando consistentemente políticas microeconómicas para promover a concorrência e fazer com que os mercados funcionem melhor. Por afirmarem que o livre comércio internacional melhora o crescimento econômico de uma nação, os CEAs têm apoiado os esforços presidenciais para decretar políticas que resultariam em um comércio mais aberto entre as nações. Ex-membros da CEA têm frequentemente observado que grande parte do seu tempo e do seu pessoal lidou com políticas microeconômicas, muitas vezes para fornecer argumentos contra propostas mal concebidas vindas de outras partes da administração ou do Congresso. A CEA de Clinton descreveu bem essa função: “A missão do Conselho dentro do Gabinete Executivo do Presidente é única: serve como um tenaz defensor de políticas que facilitam o funcionamento do mercado e que enfatizam a importância de incentivos, eficiência, produtividade e crescimento a longo prazo. …O Conselho também tem sido importante para ajudar a eliminar propostas que são imprudentes ou impraticáveis, propostas que não podem ser apoiadas pelos dados econômicos existentes e propostas que podem ter consequências prejudiciais para a economia” (Relatório Econômico do Presidente 1996:11).
Embora os CEAs, tanto na administração democrática como na republicana, tenham dado conselhos semelhantes sobre políticas microeconômicas e de comércio internacional, eles não concordaram em como usar a política fiscal para aumentar o crescimento do produto real potencial. Os CEAs republicanos, particularmente nas administrações Reagan e Bush, recomendaram taxas marginais de impostos mais baixas para aumentar o esforço de trabalho, poupança e investimento. Os CEAs democratas têm geralmente pensado que tais efeitos são pequenos. Por exemplo, a CEA de Clinton defendeu vigorosamente o aumento das taxas marginais de imposto impostas pela Omnibus Budget Reconciliation Act de 1993. Argumentou, à semelhança de outros CEAs Democratas, que um aumento das taxas marginais de impostos não afectaria negativamente o crescimento económico porque não reduziria significativamente o esforço de trabalho, poupança e investimento.
Políticas Fiscais e Ciclos Empresariais
A Lei do Emprego de 1946 centrou-se na utilização de uma política fiscal discricionária para evitar outra Grande Depressão. Os CEAs contribuíram para convencer os presidentes durante as recessões a não aumentar as taxas de impostos ou reduzir os gastos do governo, numa tentativa de equilibrar o orçamento. Este esforço começou no início da história da CEA com as recessões de 1948-1949 e 1953-1954 porque tanto a CEA de Truman quanto a CEA de Eisenhower aceitaram a idéia de que os orçamentos deveriam ser equilibrados ao longo do ciclo econômico, em vez de anualmente.
Embora fosse fácil evitar o uso de política fiscal contracionista durante uma recessão econômica, era mais difícil saber quando defender uma política fiscal expansionista. Por exemplo, muitos criticaram a administração Eisenhower por não se mover mais agressivamente no uso da política fiscal para estimular a demanda agregada entre 1958 e 1960. A CEA de Eisenhower, contudo, nunca encontrou um momento apropriado para recomendar um corte nos impostos. Percebeu que a economia era demasiado forte em 1958 para justificar uma procura adicional. Viu o abrandamento económico em 1959 ser causado por uma perturbação da oferta (uma longa greve do aço) e não por uma falta de procura agregada. O receio em 1960 era que qualquer legislação fiscal potencial, promulgada durante um ano de eleições presidenciais, contivesse demasiadas provisões que afectariam negativamente o crescimento económico a longo prazo.
O sucesso mais famoso da CEA no uso da política fiscal discricionária ocorreu durante os anos 60. O Presidente Kennedy nomeou Walter Heller como seu primeiro presidente. Heller, acompanhado por Kermit Gordon e James Tobin, formou a CEA mais keynesiana de todos os tempos. Eles pensavam que o desemprego poderia ser reduzido do nível atual de sete por cento para quatro por cento sem aumentar a inflação. Em seu relatório de 1962, a CEA estabeleceu explicitamente 4% de desemprego como meta provisória para a taxa de desemprego total. O excelente relacionamento de Heller com o Presidente Kennedy permitiu à CEA promover com sucesso o crédito fiscal para investimentos (1962) e a redução das taxas marginais de imposto para renda pessoal (1964); esta última legislação foi concebida principalmente para aumentar a demanda dos consumidores.
No entanto, mesmo este sucesso demonstrou o extenso período de tempo necessário para decretar a política fiscal. Mais tarde na década de 1960, durante o governo do presidente Johnson, a demanda agregada aumentou mais rapidamente do que o esperado devido ao aumento dos gastos do governo decorrentes tanto dos gastos militares no Vietnã quanto da criação de muitos novos programas governamentais. Para evitar a inflação, a CEA recomendou um aumento dos impostos. O Presidente Johnson não aceitou imediatamente esse conselho; finalmente propôs e obteve uma sobretaxa de impostos (1968) que era muito pequena e tardia para evitar o aumento da inflação.
Desde então, tem havido uma percepção crescente de que o processo político reduz as oportunidades para a promulgação oportuna de políticas fiscais discricionárias. Além disso, um longo e variável atraso na eficácia (impacto) combinado com a incerteza na magnitude dos multiplicadores da política fiscal enfraquece ainda mais os argumentos a favor da política fiscal discricionária na redução das flutuações cíclicas. Em vez disso, os CEAs sublinharam a importância de reforçar os aspectos estabilizadores automáticos do sistema fiscal.
Política Monetária
Embora a política fiscal tenha diminuído de importância como instrumento contracíclico, a política monetária tornou-se relativamente mais importante. A CEA não influencia directamente a política monetária, mas comunica regularmente com a Reserva Federal, numa tentativa de lhe dar a visão da economia da CEA. É singularmente qualificada para explicar as consequências económicas da política monetária ao Presidente e aos funcionários da Casa Branca.
A maioria dos CEAs apoiou publicamente o conceito de uma Reserva Federal independente; a excepção mais notável foi a CEA de Truman, que, sob a presidência de Leon Keyserling, se opôs ao Acordo entre o Tesouro e a Reserva Federal de 1951. Embora mais tarde tenham sido frequentemente frustrados pela política monetária do Federal Reserve, particularmente quando os CEAs preferiram uma política mais expansionista, os CEAs tentaram vigorosamente impedir as administrações de criticar excessivamente a política monetária do Federal Reserve. Os CEAs consideraram essa “batida do Fed” como contraproducente por várias razões. A Reserva Federal protege vigorosamente a aparência de sua independência; ela não quer parecer estar caindo em pressões congressionais ou presidenciais. Além disso, desde o início da década de 1980, a CEA não quis minar a credibilidade da Reserva Federal de conter com sucesso a inflação porque os CEAs acreditam que a Reserva Federal pode promover melhor o crescimento econômico mantendo a inflação baixa e estável.
Inflação
Embora desde 1980 os CEAs tenham concordado que a política monetária é o principal determinante de longo prazo da inflação, os CEAs anteriores tinham uma variedade de opiniões sobre métodos para prevenir a inflação. A CEA de Truman argumentou que a falta de oferta em setores específicos, ao invés do excesso de demanda agregada, era a causa subjacente da inflação; ela recomendou controles seletivos de preços e salários ao invés de uma política monetária contracionista para reduzir a inflação.
Um problema percebido durante as décadas de 1950 e 1960 foi que os preços administrados e a inflação por pressão de custos fizeram com que a inflação subisse antes que a economia pudesse alcançar o pleno emprego. A CEA de Eisenhower utilizou uma política de exortação, apelando à contenção voluntária com a partilha de responsabilidades entre empresas e trabalhadores para obter a estabilidade de preços. Os CEAs de Kennedy-Johnson formularam guias de preços-salários que forneceram um aspecto quantitativo para sua exortação; esses guias desmoronaram quando a demanda agregada cresceu muito rápido.
O CEA do presidente Nixon enfrentou o desafio de elaborar uma política para reduzir a inflação sem causar uma grande recessão. A CEA recomendou a utilização da política monetária e fiscal para reduzir gradualmente o crescimento da procura agregada. No entanto, a inflação não diminuiu, apesar de a nação ter passado por uma recessão. A queda lenta da inflação resultou na formulação pela administração Nixon da “Nova Política Económica”, em Agosto de 1971, que suspendeu a convertibilidade do dólar em ouro e instituiu um congelamento abrangente temporário dos salários e dos preços. A CEA do Nixon, que inicialmente se opôs à imposição de controles obrigatórios de salários e preços, passaria grande parte dos próximos três anos ajudando a proporcionar uma transição ordenada do congelamento. Os CEAs subsequentes, com excepção do CEA de Carter, não consideraram as políticas de salários e preços como uma ferramenta viável na prevenção da inflação.
Durante os anos 60, os CEAs de Kennedy-Johnson acreditavam que a relação entre inflação e desemprego (a curva de Phillips) era relativamente plana com taxas de desemprego superiores a 4%; taxas de desemprego mais baixas estavam associadas a taxas de inflação mais elevadas. Desde 1969, os CEAs, com exceção do CEA de Carter, têm usado uma teoria natural da taxa de inflação. A teoria da taxa natural indica que não existe um tradeoff permanente entre inflação e desemprego; em vez disso, a economia tende a mover-se para um determinado nível de desemprego, muitas vezes denominado taxa natural de desemprego ou taxa de desemprego pleno. Nixon e Ford CEAs pensavam ambos que a taxa natural de desemprego tinha aumentado desde o início dos anos 60, mas por razões políticas a CEA estava relutante em abandonar a meta dos 4% estabelecida em 1962. Finalmente, em 1977, escreveu que a taxa de desemprego de pleno emprego tinha subido para pelo menos 4,9% devido a mudanças demográficas; outros fatores podem tê-la elevado para 5,5%. Entre 1981 e 1996, a CEA geralmente pensava que a taxa natural de desemprego era de cerca de 6 por cento. Durante a segunda metade da década de 1990, reduziu sua estimativa porque o desemprego caiu sem que a inflação aumentasse. Tanto o último relatório escrito pela CEA de Clinton (2001) como o mais recente escrito pela CEA de Bush (2004) consideram que a taxa natural de desemprego é atualmente de cerca de 5%.
Papel Evolutivo e Influência
A CEA tem sido mais influente em afetar a política econômica quando seu presidente tem sido capaz de desenvolver um excelente relacionamento com o presidente; exemplos incluem Walter Heller com o presidente Kennedy e Alan Greenspan com o presidente Ford. Os CEAs raramente têm discordado do Presidente ou da sua equipa em público, apesar de terem perdido muitas batalhas. Muitas vezes eles nem sequer mencionam políticas, com as quais discordam, em seus relatórios anuais. Se as discordâncias são suficientemente sérias, os membros têm preferido demitir-se discretamente. Uma notável exceção ocorreu quando a rixa pública de Martin Feldstein com o pessoal da Casa Branca relativa à política orçamental em 1983 e 1984 reduziu a influência da CEA; em 1984, o pessoal da Casa Branca de Reagan considerou a rescisão da CEA.
A cada vez mais departamentos e agências contrataram economistas profissionais, corroendo assim o “monopólio” da perícia económica outrora detido pela CEA na Casa Branca e no poder executivo. Além disso, cada administração adota uma organização diferente para sua tomada de decisão e fluxo de informação; essas diferenças organizacionais podem afetar o impacto da CEA na formulação de políticas econômicas. Por exemplo, o Presidente Clinton criou um Conselho Econômico Nacional (CNE) para coordenar as políticas econômicas dentro de sua administração. Laura Tyson, a primeira presidente do CEA de Clinton, renunciou ao cargo de diretora do NEC; alguns interpretaram este movimento como indicando que esta última posição era mais influente para afetar a política econômica. O Presidente Bush continuou a NEC.
A CEA mantém influência junto ao seu principal constituinte – o Presidente – porque não representa um sector ou departamento específico. Pode concentrar-se em dar conselhos económicos para promover o uso de incentivos para obter eficiência económica e crescimento económico.
Outras leituras
Os relatórios anuais da CEA documentam mudanças de pensamento na “economia mainstream”.
Bibliotecas presidenciais contêm muitos ficheiros da CEA e dos seus membros individuais. Muitos ex-membros escreveram artigos e livros reflectindo sobre as suas experiências. Tem-se escrito muito sobre as idéias e políticas envolvidas na elaboração de políticas econômicas específicas. Os trabalhos listados abaixo constituem apenas uma pequena parte de uma vasta literatura; eu escolhi a literatura que achei mais útil para entender o papel do Conselho de Conselheiros Econômicos no aconselhamento ao Presidente sobre políticas econômicas.
Bailey, Stephen. O Congresso Faz uma Lei: A história por detrás da Lei do Emprego de 1946. Nova York: Columbia University Press, 1950. O trabalho de Bailey continua sendo o estudo definitivo sobre os debates legislativos que resultaram na Lei de Emprego de 1946.
DeLong, J. Bradford. “Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style”: Algumas Consequências Económicas da Lei do Emprego de 1946.” Journal of Economic Perspectives 10, não. 3 (1996): 41-53. DeLong coloca as idéias e influência do CEA dentro de um contexto mais amplo da mudança de visão da profissão em relação à estabilização econômica.
Feldstein, Martin. “American Economic Policy in the 1980s”: Uma visão pessoal.” In American Economic Policy in the 1980s, editado por Martin Feldstein, 1-79. Chicago: Imprensa da Universidade de Chicago, 1994. Feldstein foi presidente da CEA (1982-1984); ele frequentemente entrava em conflito com outros membros da Casa Branca.
Goodwin, Craufurd, editor. Exortação e Controles: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Os autores dos ensaios usaram extensivamente documentos em bibliotecas presidenciais e entrevistas com muitos economistas que participaram no desenvolvimento de políticas salariais.
Hargrove, Edwin C. e Samuel A. Morley, editores. O Presidente e o Conselho de Assessores Econômicos: Entrevistas com os Presidentes do CEA. Boulder: Westview Press, 1984. Os editores entrevistaram nove dos dez primeiros presidentes do CEA (Edwin Nourse já tinha falecido). Além das entrevistas, os editores incluíram um ensaio introdutório que resumiu os principais temas das entrevistas.
Herren, Robert Stanley. “The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate”: 1962-1998.” Journal of Economics 24, no. 2 (1998): 49-62. Este artigo discute como vários CEAs têm visto a provisão de “emprego máximo” da Lei de Emprego de 1946.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, e Laura D. Tyson. “O Processo de Elaboração de Políticas Económicas durante a Administração Clinton.” In American Economic Policy in the 1990s, editado por Jeffrey Frankel e Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson foi presidente da CEA (1993-1995). Os autores discutem brevemente as tentativas de coordenar a política econômica antes da administração Clinton. Os autores enfatizam as atividades do Conselho Econômico Nacional e suas interações com o CEA.
Porter, Roger. “O Conselho de Conselheiros Econômicos”. In Executive Leadership in Anglo-American Systems, editado por Colin Campbell e Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: Universidade de Pittsburgh Press, 1991. Porter fornece uma breve história da evolução do papel e funções do CEA.
Saulnier, Raymond. Anos Construtivos: A Economia Americana sob Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier foi membro da CEA (1955-1956) e presidente (1956-1961). Ele apresenta sua visão sobre as idéias econômicas da CEA de Eisenhower.
Schultze, Charles L. “The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics”. Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze foi presidente da CEA (1977-1981).
Sobel, Robert e Bernard S. Katz, editores. Directório biográfico do Conselho de Consultores Económicos. Nova York: Greenwood Press, 1988. Os ensaios enfatizam as idéias e carreiras econômicas dos quarenta e cinco economistas que serviram na CEA de 1947 a 1985.
Stein, Herbert. Economia Presidencial: A Elaboração da Política Económica de Roosevelt a Clinton. Terceira edição revisada. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein foi membro da CEA (1969-1971) e presidente (1972-1974). Ele se concentra no contexto geral, incluindo o conselho dos CEAs, no qual os presidentes formularam políticas econômicas.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade (Uma Nova História da Década Mais Prospera do Mundo). Nova Iorque: W.W. Norton, 2003. Stiglitz foi membro da CEA (1993-1995) e presidente (1995-1997). Ele fornece informações substanciais sobre as idéias que afetaram a política econômica durante a administração do Presidente Clinton.
Estados Unidos, Presidente. O Relatório Econômico do Presidente. Washington: Gabinete de Impressão do Governo dos Estados Unidos, 1947-2004. Os relatórios desde 1995 estão disponíveis on-line em http://www.gpoaccess.gov/eop. O relatório mais recente, e outras informações gerais sobre o CEA, podem ser encontrados em http://www.whitehouse.gov/cea/
Citação: Herren, Robert. “Council of Economic Advisers”. EH.Net Encyclopedia, editado por Robert Whaples. 18 de agosto de 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/