Tensões entre o Japão e a China sobre a disputa entre as Ilhas Senkaku/Diaoyu aumentaram recentemente. O Livro Branco da Defesa do Japão divulgado em julho de 2020 afirmou que a China tem “continuado incessantemente as tentativas de alterar unilateralmente o status quo por coerção na área marítima em torno das Ilhas Senkaku” e que “o Japão não pode aceitar as ações da China para escalar a situação”. O tenente-general Kevin Schneider, comandante das Forças Armadas dos EUA no Japão, declarou que “os Estados Unidos estão 100%, absolutamente firmes no seu compromisso de ajudar o governo do Japão com a situação no Senkakus”
Mean, enquanto isso, um coro crescente de vozes no Japão tem apelado ao governo japonês para cancelar a visita de estado do presidente chinês Xi Jinping ao Japão devido à repressão de dissidentes em Hong Kong e ao comportamento agressivo da China perto do Senkakus. A pandemia já forçou o adiamento da histórica cimeira bilateral em Tóquio que estava originalmente prevista para a Primavera de 2020.
Numa altura em que as relações EUA-China estão a deteriorar-se rapidamente, é intrigante que Xi arrisque pôr em risco a sua visita de estado ao Japão ao aumentar as tensões sobre as Ilhas Senkaku/Diaoyu. Manter a dinâmica de aproximação China-Japão, que começou na primavera de 2017, serviria aos interesses da China, porque uma maior estabilidade nas relações China-Japão poderia ajudar a moderar a rivalidade EUA-China. Então porque é que a China parece estar a aumentar as tensões com o Japão sobre pequenos ilhéus desabitados no Mar da China Oriental? Um exame mais atento dos desenvolvimentos recentes produz um quadro mais complicado do que a visão popular da escalada unilateral chinesa.
De acordo com os observadores japoneses, a China tem vindo a agravar as tensões, aumentando a presença de embarcações da Guarda Costeira da China (CCG) na zona contígua das Ilhas Senkaku/Diaoyu. O gráfico frequentemente citado elaborado pela Guarda Costeira do Japão (JCG) mostra que o número de navios oficiais chineses dentro da zona contígua aumentou drasticamente a partir de abril de 2019. No período de 17 meses entre Abril de 2019 e Agosto de 2020, os navios chineses estiveram dentro da zona contígua 456 dias em 519. No período de 17 meses anterior, de Novembro de 2017 a Março de 2019, os navios chineses estiveram dentro da zona contígua 227 dias em 516,
Esta presença chinesa quase constante na zona contígua, que fica entre 12 milhas náuticas (nm) e 24 nm das Ilhas Senkaku/Diaoyu, é sem dúvida irritante e parece ameaçadora para o Japão. No entanto, os navios estrangeiros que navegam dentro da zona contígua não constituem uma violação do direito internacional. Segundo o artigo 33 da Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar, ratificada tanto pela China como pelo Japão, a zona contígua permite a um Estado costeiro (a) “impedir a violação das suas leis e regulamentos aduaneiros, fiscais, de imigração ou sanitários dentro do seu mar territorial” e (b) “punir a violação das leis e regulamentos acima mencionados cometida dentro do seu território ou mar territorial”. Em outras palavras, as autoridades japonesas podem tomar medidas na zona contígua contra aqueles que violam as leis e regulamentos dentro do território e mar territorial do Japão, mas a zona contígua não demarca as águas soberanas do Japão. Portanto, os navios estrangeiros gozam de altas liberdades marítimas na zona contígua desde que não contrariem os direitos do Estado costeiro em relação à zona económica exclusiva.
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Então porque é que a China mantém agora uma presença quase constante da guarda costeira na zona contígua das Ilhas Senkaku/Diaoyu? Um fator pode ser a eficiência. Os portos dos navios CCG estão entre 180 e 270 milhas náuticas das ilhas, o que significa que leva cerca de 8 a 12 horas para fazer a viagem. Após o governo japonês ter adquirido três das ilhas em setembro de 2012, a China passou a desafiar o controle administrativo do Japão sobre este território, entrando regularmente no mar territorial. Para realizar esta missão, seria mais eficiente para os navios chineses permanecerem na zona contígua ou perto dela durante muitos dias e, a partir daí, entrarem em águas territoriais, em vez de se deslocarem de um lado para o outro entre a costa chinesa e as ilhas. Além disso, a modernização dos navios CCG pode facilitar a permanência dentro ou perto da zona contígua por um longo período de tempo.
Outra explicação da presença da zona contígua pode ser a dissuasão e a prevenção de crises.
Ao manter uma presença regular de navios na zona contígua, o CCG pode dissuadir comportamentos provocatórios por parte de actores não governamentais, incluindo activistas da China continental, de Taiwan e de Hong Kong, bem como do Japão. De facto, há muitos rumores e casos confirmados de activistas civis chineses a serem coagidos a não se aproximarem das ilhas em disputa. Embora a presença do CCG na zona contígua possa sugerir mais “salames chineses” no Mar da China Oriental, também pode representar uma fase mais “profissionalizada” de competição da zona cinzenta e gestão de disputas de soberania, em que o governo central tem um controlo mais preciso da situação, impedindo a criação de problemas por parte de actores civis que poderiam minar os interesses e políticas nacionais.
Além disso, a forma como o JCG apresenta os seus dados pode dar uma imagem enganosa da actividade chinesa perto das ilhas. Ao representar o número diário de embarcações chinesas que estavam presentes por mês na zona contígua, o gráfico do JCG amplamente citado poderia dar a impressão de que mais de uma centena de embarcações chinesas diferentes estiveram nesta área.
Este gráfico do Ministério dos Negócios Estrangeiros japonês mostra o número de embarcações chinesas relatadas dentro da zona contígua das Ilhas Senkaku e do mar territorial a cada mês.
Se pegarmos os dados nos relatórios em japonês do JCG e criarmos um gráfico de barras que mostra o número de navios chineses na zona contígua por dia, então o que fica claro é a constância da presença chinesa, não um aumento no número de navios. Os picos periódicos para o número de navios no gráfico abaixo indicam uma rotação nos navios CCG mantendo uma presença na zona contígua.
Embora esta presença constante seja preocupante para o Japão, o indicador mais saliente é o número de patrulhas chinesas (não o número de navios) dentro do mar territorial das ilhas, o que o Japão vê como uma violação explícita da sua soberania territorial. O gráfico abaixo, que mostra essas patrulhas dentro das águas territoriais de setembro de 2012 a agosto de 2020, mostra que houve uma estabilização dessas patrulhas entre um e três por mês, em vez de uma escalada. Desde outubro de 2013, houve apenas três meses em que as patrulhas do CCG nas águas territoriais excederam três: seis em agosto de 2016, quatro em maio de 2019, e cinco em julho de 2020. Estes casos específicos são explicados abaixo.
De acordo com os observadores japoneses, outro sinal da escalada chinesa foi a cauda de um barco de pesca japonês a operar dentro das águas territoriais das Ilhas Senkaku/Diaoyu no início de Maio de 2020. Embora o JCG tenha inicialmente relatado que este comportamento de abate foi sem precedentes, o JCG posteriormente corrigiu a declaração dizendo que os barcos chineses tinham seguido barcos japoneses dentro das águas territoriais em quatro ocasiões anteriores desde 2013. Outro caso de barcos japoneses de rejeitos do CCG ocorreu no início de julho, reforçando a interpretação da escalada chinesa. Em abril de 2013, embarcações oficiais chinesas e da JCG seguiram barcos que transportavam nacionalistas japoneses para evitar que eles desembarcassem nas ilhas. No entanto, os casos mais recentes de barcos japoneses de seguimento de barcos chineses requerem uma análise dos interesses de pesca locais japoneses, bem como das actividades nacionalistas.
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A presença regular do CCG perto das ilhas Senkaku/Diaoyu após setembro de 2012 desencorajou os barcos de pesca japoneses de operar na área, especialmente dentro do mar territorial. De acordo com algumas reportagens da mídia, o JCG até alertou os barcos japoneses para não provocarem barcos do estado chinês pescando perto das ilhas. Em outras palavras, após a crise de nacionalização das ilhas em setembro de 2012, os barcos de pesca japoneses tenderam a se abster de pescar dentro das águas territoriais das ilhas disputadas. Ao mesmo tempo, o acordo de pesca entre o Japão e Taiwan concluído em abril de 2013 enfureceu os interesses de pesca de Okinawa, especialmente os das ilhas Yaeyama, porque a concorrência de Taiwan reduziu a captura disponível. A combinação dos acordos de pesca Japão-China de 1997 e Japão-Taiwan de 2013, permitindo aos barcos de pesca chineses e taiwaneses operar em uma grande área ao redor das ilhas Senkaku/Diaoyu, com exceção do mar territorial, tem pressionado economicamente os pescadores japoneses locais.
Com o ressentimento crescendo entre os interesses de pesca de Yaeyama, um pescador da cidade de Ishigaki começou em outubro de 2017 a falar abertamente sobre a captura de peixe perto das ilhas Senkakus e usar esse peixe como uma “marca” para impulsionar as vendas. Também um político nacionalista local, este pescador declarou que queria monitorar os navios da CCG. No final de Maio de 2019, o seu barco entrou no mar territorial Senkaku, fazendo com que dois barcos CCG o seguissem e saíssem das patrulhas de rotina dentro das águas territoriais. Como consequência, a contagem de entradas das patrulhas do CCG para Maio de 2019 aumentou para quatro. Após este incidente, o pescador Ishigaki disse aos jornalistas locais que a embarcação do JCG que se dirigia ao seu barco usava um alto-falante para instruí-lo a não provocar os navios oficiais chineses. Logo depois, o governador de Okinawa, Denny Tamaki, disse à imprensa que os barcos de pesca deveriam se abster de se envolver em ações provocatórias quando as embarcações da Guarda Costeira da China estiverem por perto. A Assembleia Municipal de Ishigaki aprovou então uma resolução criticando o governador por minar os interesses territoriais do Japão.
No início de maio de 2020, um homem da Ilha Yonaguni, que dirige uma empresa de pesca recreativa, decidiu entrar nas águas territoriais Senkaku/Diaoyu. Como o seu negócio turístico tinha secado devido à COVID-19, ele queria pescar dentro das águas territoriais. Esta acção levou duas embarcações CCG a seguir o barco Yonaguni durante um período de dois dias. Em 20 de junho, um barco de pesca baseado em Ishigaki acompanhado por um barco da rede nacionalista de televisão Channel Sakura partiu para as ilhas Senkaku e pescou nas águas territoriais no dia seguinte. Durante cerca de quatro horas, quatro embarcações do CCG monitoraram os barcos japoneses enquanto permaneciam na zona contígua. As embarcações chinesas fizeram a sua patrulha dentro das águas territoriais depois que as embarcações japonesas voltaram a Ishigaki no dia 22 de junho. O JCG declarou que os navios da Guarda Costeira chinesa não se tinham aproximado dos dois barcos japoneses. No mesmo dia em que as embarcações retornaram ao Porto de Pesca de Tonoshiro em Ishigaki, a Assembléia da Cidade de Ishigaki aprovou uma resolução para mudar o nome da área que abrange o Senkakus de “Tonoshiro” para “Tonoshiro Senkaku”. Esta ação provocou protestos tanto da China quanto de Taiwan.
Com a fermentação de tensões, três barcos de Ishigaki navegaram para o mar territorial Senkaku/Diaoyu para pescar no início de julho. Isto levou dois barcos do CCG a seguir os barcos dentro das águas territoriais durante quatro dias seguidos, e os barcos do JCG deslocaram-se entre os barcos do CCG e os barcos de pesca japoneses para evitar uma altercação. Durante este período, os navios do CCG permaneceram continuamente nas águas territoriais por mais de 39 horas, o período mais longo desde a nacionalização de setembro de 2012. Como consequência, houve um pico no número de entradas de patrulha do CCG dentro do mar territorial das ilhas para cinco no mês de Julho de 2020. Os governos chinês e japonês apresentaram protestos um contra o outro através dos canais diplomáticos. A China pediu ao governo japonês para impedir que os barcos japoneses pesquem nas águas territoriais das Ilhas Diaoyu e bloquear a mudança de nome aprovada pela cidade de Ishigaki. O Japão repreendeu vigorosamente a demanda chinesa. O Japão teme que Pequim esteja usando esses desenvolvimentos para enfraquecer o controle japonês sobre as ilhas e fortalecer suas reivindicações de soberania. Mas da perspectiva chinesa, as entidades pesqueiras locais encorajadas pelos nacionalistas japoneses estão provocando a China a responder para proteger suas reivindicações de soberania.
Finalmente, os formuladores de políticas e analistas japoneses estão preocupados com o fato de a China usar barcos de pesca chineses como um instrumento de “salame-slicing” para minar a soberania territorial do Japão. Em agosto de 2016, após o levantamento da moratória de pesca sazonal da China, uma frota de cerca de 200 a 300 arrastões de pesca chineses navegou perto da área da ilha Senkaku/Diaoyu acompanhados por navios CCG. Os navios CCG manobravam dentro e fora das águas territoriais, sugerindo que estavam a policiar os barcos de pesca chineses. Este comportamento despertou no Japão a preocupação de que a China estava usando barcos de pesca junto com navios CCG para enfraquecer o controle administrativo do Japão. Embora uma explicação definitiva deste episódio não tenha surgido, a China pode ter sinalizado a sua hostilidade ao primeiro-ministro Abe Shinzo, que na altura tinha estado a utilizar vários fóruns internacionais para criticar as actividades da China no Mar do Sul da China.
Depois que Abe se moveu para melhorar as relações com a China, ao decidir enviar o Secretário-Geral do Partido Liberal Democrático Nikai Toshihiro ao Fórum de Estradas e Cinturões de Maio de 2017 em Pequim, a enxameação de barcos de pesca chineses para as Ilhas Senkaku/Diaoyu não ocorreu novamente em Agosto de 2017, 2018 e 2019. Em 3 de agosto de 2020, no entanto, o jornal nacionalista japonês Sankei Shimbun informou que a China havia indicado que uma grande flotilha de barcos de pesca chineses iria para as Ilhas Senkaku após o fim da proibição da pesca sazonal e que o Japão não tinha o direito de impedir isso. Em entrevista coletiva no dia seguinte, o ministro das Relações Exteriores Motegi Toshimitsu negou que o governo japonês tivesse recebido tal “aviso prévio” da China. No entanto, o governo japonês parecia preocupado o suficiente para usar os canais diplomáticos para pedir à China que evitasse uma situação de barcos de pesca chineses que surgiam perto da área de Senkaku. O Japão alegadamente advertiu a China de que se os barcos de pesca chineses viessem em grande número, as relações Japão-China seriam destruídas. Embora não esteja claro se a mensagem diplomática japonesa estava por trás disso, as autoridades locais chinesas advertiram os pescadores chineses para se manterem longe das águas disputadas após o levantamento da proibição da pesca no verão. Como resultado, a China e o Japão evitaram uma crise nas relações bilaterais.
Embora o Japão deva permanecer vigilante quanto à proteção de seus interesses territoriais, Tóquio deve evitar inflar a ameaça chinesa e deve continuar trabalhando com Pequim para evitar crises e a militarização da questão Senkaku/Diaoyu Island. Um dos legados importantes de Abe é a sua parceria pragmática com Xi para melhorar as relações Japão-China desde a primavera de 2017. Em consonância com os quatro princípios que a China e o Japão forjaram em Novembro de 2014 para melhorar as relações bilaterais, ambos os países devem ter o cuidado de evitar incidentes e comportamentos escalonantes em relação às Ilhas Senkaku/Diaoyu que irão desvendar este legado de Abe. Num momento de intensificação das relações entre os EUA e o Japão, aChina, promover a aproximação Japão-China avançando com a planeada visita de estado de Xi ao Japão contribuirá para a paz e estabilidade na região Ásia-Pacífico.
Mike Mochizuki detém a Cátedra de Relações Japão-EUA em Memória a Gaston Sigur na Universidade George Washington.
Jiaxiu Han é estudante de mestrado em Estudos Asiáticos e assistente de investigação na Escola de Assuntos Internacionais Elliott da Universidade George Washington.