¿Está China intensificando las tensiones con Japón en el Mar de China Oriental?

Las tensiones entre Japón y China por la disputa de las islas Senkaku/Diaoyu han aumentado recientemente. El Libro Blanco de la Defensa de Japón, publicado en julio de 2020, declaró que China ha «continuado implacablemente los intentos de cambiar unilateralmente el statu quo mediante la coerción en la zona marítima alrededor de las islas Senkaku» y que «Japón no puede aceptar las acciones de China para escalar la situación.» El teniente general Kevin Schneider, comandante de las Fuerzas de Estados Unidos en Japón, declaró que «Estados Unidos está al cien por cien, absolutamente firme en su compromiso de ayudar al gobierno de Japón con la situación en las Senkaku»

Mientras tanto, un creciente coro de voces en Japón ha estado pidiendo al gobierno japonés que cancele la visita de estado del presidente chino Xi Jinping a Japón debido a la represión de los disidentes en Hong Kong y el comportamiento agresivo de China cerca de las Senkaku. La pandemia ya ha forzado el aplazamiento de la histórica cumbre bilateral en Tokio, que originalmente estaba programada para la primavera de 2020.

En un momento en que las relaciones entre Estados Unidos y China se están deteriorando rápidamente, es desconcertante que Xi se arriesgue a poner en peligro su visita de Estado a Japón por la escalada de tensiones en torno a las islas Senkaku/Diaoyu. Mantener el impulso del acercamiento entre China y Japón, que comenzó en la primavera de 2017, serviría a los intereses de China porque una mayor estabilidad en las relaciones entre China y Japón podría ayudar a moderar la rivalidad entre Estados Unidos y China. Entonces, ¿por qué parece que China está intensificando las tensiones con Japón por unos pequeños islotes deshabitados en el Mar de China Oriental? Un examen más detallado de los últimos acontecimientos arroja un panorama más complicado que la visión popular de una escalada china unilateral.

Según los observadores japoneses, China ha estado agravando las tensiones al aumentar la presencia de buques de la Guardia Costera China (CCG) en la zona contigua de las islas Senkaku/Diaoyu. El gráfico frecuentemente citado elaborado por la Guardia Costera de Japón (JCG) muestra que el número de buques oficiales chinos dentro de la zona contigua aumentó drásticamente a partir de abril de 2019. En el período de 17 meses desde abril de 2019 hasta agosto de 2020, los buques chinos estuvieron dentro de la zona contigua 456 días de los 519. En el período anterior de 17 meses, de noviembre de 2017 a marzo de 2019, los buques chinos estuvieron dentro de la zona contigua 227 días de 516.

Esta presencia china casi constante en la zona contigua, que se encuentra entre 12 millas náuticas (mn) y 24 mn de las islas Senkaku/Diaoyu, es sin duda irritante y parece amenazante para Japón. Sin embargo, la navegación de barcos extranjeros dentro de la zona contigua no constituye una violación del derecho internacional. Según el artículo 33 de la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, ratificada tanto por China como por Japón, la zona contigua permite a un Estado ribereño (a) «impedir la infracción de sus leyes y reglamentos aduaneros, fiscales, de inmigración o sanitarios dentro de su mar territorial» y (b) «castigar las infracciones de las leyes y reglamentos mencionados cometidas dentro de su territorio o mar territorial». En otras palabras, las autoridades japonesas pueden tomar medidas en la zona contigua contra quienes infrinjan las leyes y reglamentos dentro del territorio y el mar territorial de Japón, pero la zona contigua no delimita las aguas soberanas de Japón. Por lo tanto, los barcos extranjeros gozan de libertades de alta mar en la zona contigua siempre que no contrarresten los derechos del Estado costero en relación con la zona económica exclusiva.

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¿Por qué mantiene ahora China una presencia casi constante de guardacostas en la zona contigua de las islas Senkaku/Diaoyu? Un factor puede ser la eficiencia. Los puertos de los buques de la CCG están a entre 180 y 270 millas náuticas de las islas, lo que significa que se tarda entre 8 y 12 horas en hacer el viaje. Después de que el gobierno japonés comprara tres de las islas en septiembre de 2012, China pasó a desafiar el control administrativo de Japón sobre este territorio entrando regularmente en el mar territorial. Para llevar a cabo esta misión, sería más eficiente que los buques chinos permanecieran en la zona contigua o cerca de ella durante muchos días y desde allí realizaran la entrada en aguas territoriales en lugar de ir y venir entre la costa china y las islas. Además, la modernización de los buques de la CCG puede facilitar la permanencia dentro o cerca de la zona contigua durante un largo período de tiempo.

Otra explicación de la presencia en la zona contigua puede ser la disuasión y la prevención de crisis.

Al mantener una presencia regular de buques en la zona contigua, la CCG puede disuadir el comportamiento provocador de los actores no gubernamentales, incluidos los activistas de la China continental, Taiwán y Hong Kong, así como de Japón. De hecho, hay muchos casos rumoreados y confirmados de activistas civiles chinos que han sido obligados a no acercarse a las islas en disputa. Si bien la presencia del GCC en la zona contigua puede sugerir un mayor «salseo» chino en el Mar de China Oriental, también puede representar una fase más «profesionalizada» de la competencia en la zona gris y de la gestión de la disputa de soberanía, en la que el gobierno central tiene un control más preciso de la situación al impedir que los actores civiles creen problemas que podrían socavar los intereses y la política nacionales.

Además, la forma en que el GCC presenta sus datos puede dar una imagen engañosa de la actividad china cerca de las islas. Al representar el número diario de buques chinos presentes por mes en la zona contigua, el gráfico ampliamente citado del JCG podría dar la impresión de que más de cien buques chinos diferentes han estado en esta zona.

Si se toman los datos de los informes en japonés del JCG y se crea un gráfico de barras que muestre el número de barcos chinos en la zona contigua por día, lo que queda claro es la constancia de la presencia china, no un aumento en el número de barcos. Los picos periódicos en el número de buques en el gráfico de abajo indican una rotación en los buques del GCC que mantienen una presencia en la zona contigua.

Si bien esta presencia constante es preocupante para Japón, el indicador más destacado es el número de patrullas chinas (no el número de buques) dentro del mar territorial de las islas, que Japón ve como una violación explícita de su soberanía territorial. El siguiente gráfico que representa estas patrullas dentro de las aguas territoriales desde septiembre de 2012 hasta agosto de 2020 muestra que se ha producido una estabilización de estas patrullas a entre una y tres por mes en lugar de una escalada. Desde octubre de 2013, sólo ha habido tres meses en los que las patrullas de CCG en las aguas territoriales superaron las tres: seis en agosto de 2016, cuatro en mayo de 2019 y cinco en julio de 2020. Estos casos concretos se explican a continuación.

Según observadores japoneses, otra señal de la escalada china fue el seguimiento de un barco pesquero japonés que operaba dentro de las aguas territoriales de las islas Senkaku/Diaoyu a principios de mayo de 2020. Aunque el GCC informó inicialmente de que este comportamiento de seguimiento no tenía precedentes, el GCC corrigió posteriormente la declaración diciendo que los buques chinos habían seguido a los barcos japoneses dentro de las aguas territoriales en cuatro ocasiones anteriores desde 2013. A principios de julio se produjo otro caso de seguimiento de barcos japoneses por parte del GCC, lo que refuerza la interpretación de la escalada china. En abril de 2013, buques oficiales chinos y del GCC siguieron a embarcaciones que transportaban a nacionalistas japoneses para evitar que desembarcaran en las islas. Sin embargo, los casos más recientes de seguimiento de barcos japoneses por parte de China requieren un análisis de los intereses pesqueros locales japoneses, así como de las actividades nacionalistas.

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La presencia regular del GCC cerca de las islas Senkaku/Diaoyu después de septiembre de 2012 ha disuadido a los barcos pesqueros japoneses de operar en la zona, especialmente dentro del mar territorial. Según algunos medios de comunicación, el GCC ha llegado a advertir a los barcos japoneses que no provoquen a los buques estatales chinos pescando cerca de las islas. En otras palabras, tras la crisis de nacionalización de las islas de septiembre de 2012, los barcos pesqueros japoneses han tendido a abstenerse de pescar dentro de las aguas territoriales de las islas en disputa. Al mismo tiempo, el acuerdo de pesca entre Japón y Taiwán celebrado en abril de 2013 enfureció a los intereses pesqueros de Okinawa, especialmente a los de las islas Yaeyama, porque la competencia de Taiwán ha reducido las capturas disponibles. La combinación de los acuerdos de pesca entre Japón y China de 1997 y entre Japón y Taiwán de 2013, que permiten a los barcos de pesca chinos y taiwaneses operar en una amplia zona que rodea las islas Senkaku/Diaoyu, a excepción del mar territorial, ha puesto en aprietos económicos a los pescadores japoneses locales.

Con el resentimiento creciente entre los intereses pesqueros de Yaeyama, un pescador de la ciudad de Ishigaki comenzó en octubre de 2017 a hablar abiertamente sobre la captura de peces cerca de las Senkakus y el uso de dicho pescado como «marca» para impulsar las ventas. Este pescador, que también es un político local nacionalista, declaró que quería controlar los barcos de CCG. A finales de mayo de 2019, su barco entró en el mar territorial de las Senkaku, lo que provocó que dos barcos de la CCG lo siguieran y se apartaran de las patrullas rutinarias dentro de las aguas territoriales. Como consecuencia, el recuento de entradas de patrullas del CCG para mayo de 2019 aumentó a cuatro. Después de este incidente, el pescador de Ishigaki dijo a los periodistas locales que el buque de la JCG que se había acercado a su barco utilizó un altavoz para instruirle que no provocara a los barcos oficiales chinos. Poco después, el gobernador de Okinawa, Denny Tamaki, declaró a la prensa que los barcos de pesca debían abstenerse de realizar acciones de provocación cuando los buques de la Guardia Costera de China estuvieran cerca. La Asamblea de la ciudad de Ishigaki aprobó entonces una resolución criticando al gobernador por socavar los intereses territoriales de Japón.

A principios de mayo de 2020, un hombre de la isla de Yonaguni que dirige una empresa de pesca recreativa decidió adentrarse en las aguas territoriales de Senkaku/Diaoyu. Debido a que su negocio turístico se había agotado debido a la COVID-19, quería pescar dentro de las aguas territoriales. Esta acción hizo que dos buques del CCG siguieran al barco Yonaguni durante dos días. Luego, el 20 de junio, un barco pesquero con base en Ishigaki, acompañado de un barco de la cadena de televisión nacionalista Channel Sakura, partió hacia las islas Senkaku y pescó en las aguas territoriales al día siguiente. Durante unas cuatro horas, cuatro buques de la CCG vigilaron a los barcos japoneses mientras permanecían en la zona contigua. Los barcos chinos realizaron su patrulla dentro de las aguas territoriales después de que los barcos japoneses regresaran a Ishigaki el 22 de junio. El JCG declaró que los barcos de la Guardia Costera china no se habían acercado a los dos barcos japoneses. El mismo día en que los barcos regresaron al puerto pesquero de Tonoshiro, en Ishigaki, la Asamblea de la ciudad de Ishigaki aprobó una resolución para cambiar el nombre de la zona que abarca las Senkakus de «Tonoshiro» a «Tonoshiro Senkaku». Esta acción provocó protestas tanto de China como de Taiwán.

Con las tensiones en ciernes, tres barcos de Ishigaki entraron en el mar territorial de Senkaku/Diaoyu para pescar a principios de julio. Esto provocó que dos barcos del CCG siguieran a los barcos dentro de las aguas territoriales durante cuatro días seguidos, y los barcos del JCG se movieron entre los barcos del CCG y los pesqueros japoneses para evitar un altercado. Durante este enfrentamiento, los buques de la GCC permanecieron en las aguas territoriales de forma continua durante más de 39 horas, el periodo más largo desde la nacionalización de septiembre de 2012. Como consecuencia, se produjo un repunte en el número de entradas de patrullas de la CCG dentro del mar territorial de las islas, hasta cinco en el mes de julio de 2020. Los gobiernos chino y japonés presentaron protestas mutuas por vía diplomática. Al parecer, China pidió al gobierno japonés que impidiera a los barcos japoneses pescar en las aguas territoriales de las islas Diaoyu y bloqueara el cambio de nombre aprobado por la ciudad de Ishigaki. Japón rechazó enérgicamente la demanda china. Japón teme que Pekín esté utilizando estos acontecimientos para debilitar el control japonés sobre las islas y reforzar sus reivindicaciones de soberanía. Pero desde la perspectiva china, las entidades pesqueras locales alentadas por los nacionalistas japoneses están provocando que China responda para proteger sus reclamaciones de soberanía.

Por último, a los políticos y analistas japoneses les preocupa que China utilice los barcos pesqueros chinos como un instrumento de «salamandra» para socavar la soberanía territorial de Japón. En agosto de 2016, tras el levantamiento de la moratoria de pesca estacional de China, una flota de entre 200 y 300 barcos pesqueros chinos navegó cerca de la zona de las islas Senkaku/Diaoyu acompañada por buques de las CCG. Los buques de las CCG maniobraron entrando y saliendo de las aguas territoriales, sugiriendo que estaban vigilando a los pesqueros chinos. Este comportamiento despertó la preocupación en Japón de que China estuviera utilizando los barcos de pesca junto con los buques de la CCG para debilitar el control administrativo de Japón. Aunque no ha salido a la luz una explicación definitiva de este episodio, es posible que China estuviera señalando su hostilidad al primer ministro Abe Shinzo, que en ese momento había estado utilizando diversos foros internacionales para criticar las actividades de China en el Mar de China Meridional.

Después de que Abe se moviera para mejorar las relaciones con China al decidir enviar al secretario general del Partido Liberal Democrático, Nikai Toshihiro, al Foro del Cinturón y la Ruta de mayo de 2017 en Pekín, el enjambre de barcos pesqueros chinos a las islas Senkaku/Diaoyu no volvió a ocurrir en agosto de 2017, 2018 y 2019. Sin embargo, el 3 de agosto de 2020, el periódico nacionalista japonés Sankei Shimbun informó de que China había indicado que una gran flotilla de barcos pesqueros chinos iría a las islas Senkaku tras el fin de la prohibición de pesca estacional y que Japón no tenía derecho a impedirlo. En una rueda de prensa al día siguiente, el ministro de Asuntos Exteriores, Motegi Toshimitsu, negó que el gobierno japonés hubiera recibido ese «aviso previo» de China. No obstante, el gobierno japonés parecía lo suficientemente preocupado como para utilizar los canales diplomáticos para pedir a China que evitara una situación de oleadas de barcos pesqueros chinos cerca de la zona de las Senkaku. Al parecer, Japón advirtió a China de que si los barcos pesqueros chinos acudían en gran número, las relaciones entre Japón y China quedarían destruidas. Aunque no está claro si el mensaje diplomático japonés estaba detrás de esto, los funcionarios locales chinos advirtieron a los pescadores chinos que se mantuvieran alejados de las aguas en disputa tras el levantamiento de la prohibición de pesca en verano. Como resultado, China y Japón evitaron una crisis en las relaciones bilaterales.

Aunque Japón debe permanecer atento a la protección de sus intereses territoriales, Tokio debe evitar inflar la amenaza china y debe seguir trabajando con Pekín para evitar las crisis y la militarización de la cuestión de las islas Senkaku/Diaoyu. Uno de los legados importantes de Abe es su asociación pragmática con Xi para mejorar las relaciones entre Japón y China desde la primavera de 2017. En consonancia con los cuatro principios de noviembre de 2014 que China y Japón forjaron para mejorar las relaciones bilaterales, ambos países deben tener cuidado de evitar incidentes y comportamientos de escalada en relación con las islas Senkaku/Diaoyu que deshagan este legado de Abe. En un momento de intensificación de la competencia y el conflicto entre EE.China, promover el acercamiento entre Japón y China mediante el avance de la prevista visita de Estado de Xi a Japón contribuirá a la paz y la estabilidad en la región de Asia-Pacífico.

Mike Mochizuki ocupa la Cátedra de Relaciones Japón-Estados Unidos en memoria de Gaston Sigur en la Universidad George Washington.

Jiaxiu Han es estudiante de maestría en Estudios Asiáticos y asistente de investigación en la Escuela Elliott de Asuntos Internacionales de la Universidad George Washington.