Robert Stanley Herren, North Dakota State University
«El Consejo de Asesores Económicos fue creado por la Ley de Empleo de 1946 para proporcionar al Presidente un análisis económico objetivo y asesoramiento sobre el desarrollo y la aplicación de una amplia gama de cuestiones de política económica nacional e internacional» (Economic Report of the President 2001: 257). Aunque ha sido el resultado más duradero e importante de la Ley de Empleo de 1946, el Consejo de Asesores Económicos (CEA) no fue el principal objetivo de la legislación. Al finalizar la Segunda Guerra Mundial, muchos temían que Estados Unidos volviera a ser una economía deprimida. Muchos pensaban que Estados Unidos tenía la capacidad, mediante una política fiscal discrecional, de evitar ese colapso económico, pero necesitaban una legislación que obligara al gobierno federal a promover una prosperidad económica continuada. Así, los economistas keynesianos del gobierno convencieron a sus aliados del Congreso para que presentaran la Ley de Pleno Empleo de 1945. Como los críticos pensaban que la legislación propuesta daría lugar a una mayor inflación, la legislación final (Ley de Empleo de 1946) incluía objetivos vagos de «máxima producción y empleo coherentes con la estabilidad de los precios».
Ni el Congreso ni el presidente Truman tenían una visión clara sobre el propósito del Consejo de Asesores Económicos (CEA), compuesto por tres miembros. El presidente Truman complicó los primeros años del CEA al nombrar a tres personas (Edwin Nourse, presidente; Leon Keyserling, vicepresidente; y John D. Clark) que tenían puntos de vista dispares sobre el propósito y las políticas económicas del CEA. Nourse prefería que el CEA proporcionara asesoramiento económico imparcial al Presidente y evitara el proceso político; por ejemplo, no creía que fuera apropiado que los miembros del CEA participaran en las audiencias del Congreso. Keyserling, que llegó a Washington en la década de 1930 para trabajar en la administración del Presidente Franklin Roosevelt, quería participar en el proceso político siendo un firme defensor del programa económico del Presidente. Las disputas continuaron hasta que Nourse dimitió, y Keyserling se convirtió en el segundo presidente del CEA en 1949.
Durante los primeros meses de la administración Eisenhower, se produjo un importante debate sobre la conveniencia de mantener la forma de tres miembros del CEA. Los críticos del CEA de Truman señalaron que no siempre hablaba con una voz unificada; más perjudicial era la creencia de que Keyserling se había convertido en un partidista demócrata en su vigorosa defensa de las iniciativas presidenciales. El presidente Eisenhower quería mantener el CEA de alguna forma porque apreciaba recibir el asesoramiento de expertos de su personal. Eligió a Arthur Burns para presidir su primer CEA y reorganizarlo. Burns mantuvo a tres miembros, pero eliminó el puesto de vicepresidente para dejar claro que el presidente controlaba el CEA; esta estructura sigue existiendo.
El Consejo de Asesores Económicos, compuesto por tres miembros, ha proporcionado continuamente asesoramiento económico profesional a los presidentes, que han designado para el CEA a muchos economistas prominentes de la corriente principal, incluidos varios galardonados con el Premio Nobel de Economía. Su personal ha seguido siendo reducido, con entre 25 y 30 personas, entre las que se encuentran economistas de alto nivel (normalmente en excedencia en las universidades), economistas junior (casi siempre estudiantes de posgrado) y varios estadísticos permanentes. La redacción de su informe económico anual ofrece al CEA la oportunidad de explicar los fundamentos económicos de los programas económicos de la administración.
Promoción del crecimiento económico
Cada Consejo de Asesores Económicos ha subrayado la importancia de adoptar políticas que garanticen un alto índice de crecimiento económico. Los CEAs han sido defensores dentro de las administraciones de enfatizar el crecimiento económico como una prioridad nacional. Los CEA han tenido más éxito en la promoción del crecimiento económico apoyando sistemáticamente las políticas microeconómicas para promover la competencia y hacer que los mercados funcionen mejor. Dado que sostienen que el libre comercio internacional mejora el crecimiento económico de una nación, los CEA han apoyado los esfuerzos presidenciales para promulgar políticas que den lugar a un comercio más abierto entre las naciones. Los antiguos miembros del CEA han señalado a menudo que gran parte de su tiempo y el del personal se dedicaba a las políticas microeconómicas, a menudo para proporcionar argumentos contra propuestas mal concebidas procedentes de otras partes de la administración o del Congreso. El CEA de Clinton describió bien esta función: «La misión del Consejo dentro de la Oficina Ejecutiva del Presidente es única: sirve de tenaz defensor de las políticas que facilitan el funcionamiento del mercado y que enfatizan la importancia de los incentivos, la eficiencia, la productividad y el crecimiento a largo plazo. …El Consejo también ha sido importante a la hora de ayudar a descartar propuestas poco aconsejables o inviables, propuestas que no pueden apoyarse en los datos económicos existentes y propuestas que podrían tener consecuencias perjudiciales para la economía» (Economic Report of the President 1996:11).
Aunque los CEA de las administraciones demócratas y republicanas han dado consejos similares en relación con las políticas microeconómicas y de comercio internacional, no se han puesto de acuerdo sobre cómo utilizar la política fiscal para aumentar el crecimiento de la producción real potencial. Los CEA republicanos, especialmente en las administraciones de Reagan y Bush, han recomendado tipos impositivos marginales más bajos para aumentar el esfuerzo laboral, el ahorro y la inversión. Los CEAs demócratas han pensado generalmente que tales efectos son pequeños. Por ejemplo, el CEA de Clinton defendió enérgicamente el aumento de los tipos impositivos marginales impuesto por la Ley Ómnibus de Reconciliación Presupuestaria de 1993. Argumentó, de forma similar a otros CEA demócratas, que un aumento de los tipos impositivos marginales no afectaría negativamente al crecimiento económico porque no reduciría significativamente el esfuerzo laboral, el ahorro y la inversión.
Políticas fiscales y ciclos económicos
La Ley de Empleo de 1946 se centró en el uso de la política fiscal discrecional para evitar otra Gran Depresión. Los CEA han contribuido a convencer a los presidentes durante las recesiones para que no suban los tipos impositivos o reduzcan el gasto público en un intento de equilibrar el presupuesto. Este esfuerzo comenzó al principio de la historia del CEA, con las recesiones de 1948-1949 y 1953-1954, porque tanto el CEA de Truman como el de Eisenhower aceptaron la idea de que los presupuestos debían equilibrarse a lo largo del ciclo económico, en lugar de hacerlo anualmente.
Aunque era fácil evitar el uso de una política fiscal contractiva durante una recesión económica, era más difícil saber cuándo abogar por una política fiscal expansiva. Por ejemplo, muchos han criticado a la administración de Eisenhower por no haber utilizado más agresivamente la política fiscal para estimular la demanda agregada entre 1958 y 1960. Sin embargo, el CEA de Eisenhower nunca encontró el momento adecuado para recomendar una bajada de impuestos. Consideró que la economía era demasiado fuerte en 1958 como para justificar una demanda adicional. Consideró que la desaceleración económica de 1959 estaba causada por una perturbación de la oferta (una prolongada huelga del acero) y no por una falta de demanda agregada. El temor en 1960 era que cualquier legislación fiscal potencial, promulgada durante un año de elecciones presidenciales, contuviera demasiadas disposiciones que afectaran negativamente al crecimiento económico a largo plazo.
El éxito más famoso de la CEA en el uso de la política fiscal discrecional se produjo durante la década de 1960. El presidente Kennedy nombró a Walter Heller como su primer presidente. Heller, junto con Kermit Gordon y James Tobin, formaron el CEA más keynesiano de la historia. Pensaban que el desempleo podía reducirse del nivel actual del siete por ciento al cuatro por ciento sin aumentar la inflación. En su informe de 1962, el CEA fijó explícitamente el cuatro por ciento de desempleo como objetivo provisional de la tasa de desempleo de pleno derecho. La excelente relación de Heller con el presidente Kennedy permitió al CEA promover con éxito el crédito fiscal a la inversión (1962) y la reducción de los tipos impositivos marginales para la renta personal (1964); esta última legislación estaba diseñada principalmente para aumentar la demanda de los consumidores.
Sin embargo, incluso este éxito demostró el extenso período de tiempo necesario para promulgar la política fiscal. Más adelante, en la década de 1960, durante la administración del presidente Johnson, la demanda agregada aumentó más rápidamente de lo previsto debido al aumento del gasto público derivado tanto de los gastos militares en Vietnam como de la creación de muchos programas gubernamentales nuevos. Para evitar la inflación, el CEA recomendó una subida de impuestos. El presidente Johnson no aceptó inmediatamente este consejo; finalmente propuso y obtuvo un recargo fiscal (1968) que fue demasiado poco y demasiado tarde para evitar el aumento de la inflación.
Con el tiempo, se ha ido comprendiendo que el proceso político reduce las oportunidades de promulgar oportunamente políticas fiscales discrecionales. Además, un retardo en la efectividad (impacto) largo y variable, combinado con la incertidumbre en la magnitud de los multiplicadores de la política fiscal, debilitan aún más los argumentos a favor de la política fiscal discrecional para reducir las fluctuaciones cíclicas. En su lugar, los CEA han subrayado la importancia de reforzar los aspectos estabilizadores automáticos del sistema fiscal.
Política monetaria
Mientras que la política fiscal ha perdido importancia como herramienta anticíclica, la política monetaria ha adquirido una importancia relativamente mayor. El CEA no influye directamente en la política monetaria, pero se comunica regularmente con la Reserva Federal en un intento de proporcionarle la visión del CEA sobre la economía. Está especialmente cualificado para explicar las consecuencias económicas de la política monetaria al Presidente y al personal de la Casa Blanca.
La mayoría de los CEA han apoyado públicamente el concepto de una Reserva Federal independiente; la excepción más notable fue el CEA de Truman, que bajo la presidencia de Leon Keyserling se opuso al Acuerdo entre el Tesoro y la Reserva Federal de 1951. Aunque posteriormente se vieron a menudo frustrados por la política monetaria de la Reserva Federal, especialmente cuando los CEAs preferían una política más expansiva, los CEAs intentaron enérgicamente evitar que las administraciones criticaran en exceso la política monetaria de la Reserva Federal. Los CEAs consideraban que ese «ataque a la Reserva Federal» era contraproducente por varias razones. La Reserva Federal protege enérgicamente la apariencia de su independencia; no quiere parecer que cede a la presión del Congreso o del Presidente. Además, desde principios de la década de 1980, el CEA no ha querido socavar la credibilidad de la Reserva Federal en cuanto a la contención de la inflación, porque los CEA creen que la Reserva Federal puede promover mejor el crecimiento económico manteniendo la inflación baja y estable.
Inflación
Aunque desde 1980 los CEA están de acuerdo en que la política monetaria es el principal determinante de la inflación a largo plazo, los CEA anteriores mantenían una variedad de puntos de vista sobre los métodos para prevenir la inflación. El CEA de Truman sostenía que la causa subyacente de la inflación era la falta de oferta en sectores específicos, y no el exceso de demanda agregada; recomendaba controles selectivos de precios y salarios en lugar de una política monetaria contractiva para reducir la inflación.
Un problema que se percibía durante los años 50 y 60 era que los precios administrados y la inflación impulsada por los costes provocaban un aumento de la inflación antes de que la economía pudiera alcanzar el pleno empleo. El CEA de Eisenhower utilizó una política de exhortación, apelando a la restricción voluntaria y a que las empresas y los trabajadores compartieran la responsabilidad de obtener la estabilidad de los precios. El CEA de Kennedy-Johnson formuló unas pautas de precios salariales que proporcionaban un aspecto cuantitativo a su exhortación; estas pautas se desmoronaron cuando la demanda agregada creció demasiado rápido.
El CEA del presidente Nixon se enfrentó al reto de idear una política para reducir la inflación sin provocar una gran recesión. El CEA recomendó utilizar la política monetaria y fiscal para reducir gradualmente el crecimiento de la demanda agregada. Sin embargo, la inflación no se redujo a pesar de que la nación atravesó una recesión. La lenta caída de la inflación llevó a la administración Nixon a formular la «Nueva Política Económica» en agosto de 1971, que suspendió la convertibilidad del dólar en oro e instituyó una amplia congelación temporal de salarios y precios. El CEA de Nixon, que inicialmente se opuso a la imposición de controles obligatorios de salarios y precios, pasaría gran parte de los tres años siguientes ayudando a proporcionar una transición ordenada desde la congelación. Los CEA posteriores, con la excepción del CEA de Carter, no consideraron que las políticas de precios y salarios fueran una herramienta viable para prevenir la inflación.
Durante la década de 1960, los CEA de Kennedy-Johnson creían que la relación entre la inflación y el desempleo (la curva de Phillips) era relativamente plana en tasas de desempleo superiores al cuatro por ciento; las tasas de desempleo más bajas se asociaban con tasas de inflación más altas. Desde 1969, los ACE, con la excepción del ACE de Carter, han utilizado la teoría de la tasa natural de inflación. La teoría de la tasa natural indica que no existe un equilibrio permanente entre la inflación y el desempleo, sino que la economía tiende a moverse hacia un nivel determinado de desempleo, a menudo denominado tasa natural de desempleo o tasa de pleno empleo. Tanto el CEA de Nixon como el de Ford pensaban que la tasa natural de desempleo había aumentado desde principios de los años 60, pero por razones políticas el CEA se resistía a abandonar el objetivo del 4% establecido en 1962. Finalmente, en 1977, escribió que la tasa de desempleo de pleno derecho había subido al menos al 4,9% debido a los cambios demográficos; otros factores podrían haberla elevado al 5,5%. Entre 1981 y 1996, el CEA consideró en general que la tasa natural de desempleo se situaba en torno al 6%. Durante la segunda mitad de la década de los 90, redujo su estimación porque el desempleo cayó sin que la inflación aumentara. Tanto el último informe redactado por el CEA de Clinton (2001) como el más reciente redactado por el CEA de Bush (2004) consideran que la tasa natural de desempleo se sitúa actualmente en torno al 5 por ciento.
Función e influencia cambiantes
El CEA ha sido más influyente a la hora de influir en la política económica cuando su presidente ha sido capaz de desarrollar una excelente relación con el presidente; los ejemplos incluyen a Walter Heller con el presidente Kennedy y a Alan Greenspan con el presidente Ford. Los CEA rara vez han estado en desacuerdo con el Presidente o su personal en público, aunque hayan perdido muchas batallas. A menudo ni siquiera mencionan las políticas con las que no están de acuerdo en sus informes anuales. Si los desacuerdos son lo suficientemente graves, los miembros han preferido dimitir discretamente. Una notable excepción se produjo cuando las disputas públicas de Martin Feldstein con el personal de la Casa Blanca en relación con la política presupuestaria en 1983 y 1984 redujeron la influencia del CEA; en 1984, el personal de la Casa Blanca de Reagan consideró la posibilidad de poner fin al CEA.
Con el tiempo, más departamentos y agencias han contratado a economistas profesionales, erosionando así el «monopolio» de los conocimientos económicos que antes tenía el CEA en la Casa Blanca y el poder ejecutivo. Además, cada administración adopta una organización diferente para la toma de decisiones y el flujo de información; estas diferencias organizativas pueden afectar al impacto del CEA en la formulación de las políticas económicas. Por ejemplo, el presidente Clinton creó un Consejo Económico Nacional (CEA) para coordinar las políticas económicas dentro de su administración. Laura Tyson, la primera presidenta del CEA de Clinton, dimitió para convertirse en directora del CNE; algunos interpretaron este movimiento como una indicación de que este último cargo era más influyente a la hora de afectar a la política económica. El presidente Bush continuó con el CNE.
El CEA conserva la influencia con su principal elector -el Presidente- porque no representa a un sector o departamento específico. Puede centrarse en proporcionar asesoramiento económico para promover el uso de incentivos para obtener eficiencia económica y crecimiento económico.
Lectura adicional
Los informes anuales del CEA documentan los cambios de pensamiento en la «corriente económica principal».
Las bibliotecas presidenciales contienen muchos archivos del CEA y de sus miembros individuales. Muchos antiguos miembros han escrito artículos y libros que reflejan sus experiencias. Se ha escrito mucho sobre las ideas y la política implicadas en la elaboración de determinadas políticas económicas. Las obras que se enumeran a continuación constituyen sólo una pequeña parte de una vasta literatura; he escogido la que me ha parecido más útil para entender el papel del Consejo de Asesores Económicos a la hora de asesorar al Presidente sobre las políticas económicas.
Bailey, Stephen. Congress Makes a Law: The Story Behind the Employment Act of 1946. New York: Columbia University Press, 1950. La obra de Bailey sigue siendo el estudio definitivo sobre los debates legislativos que dieron lugar a la Ley de Empleo de 1946.
DeLong, J. Bradford. «Keynesianism, Pennsylvania Avenue Style: Algunas consecuencias económicas de la Ley de Empleo de 1946». Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 41-53. DeLong sitúa las ideas y la influencia de la CEA en un contexto más amplio de cambio de opiniones de la profesión en relación con la estabilización económica.
Feldstein, Martin. «American Economic Policy in the 1980s: Una visión personal». En American Economic Policy in the 1980s, editado por Martin Feldstein, 1-79. Chicago: University of Chicago Press, 1994. Feldstein fue presidente de la CEA (1982-1984); a menudo se enfrentó a otros miembros del personal de la Casa Blanca.
Goodwin, Craufurd, editor. Exhortación y controles: The Search for a Wage-Price Policy, 1945-1971. Washington: Brookings Institution, 1975. Los autores de los ensayos utilizaron ampliamente documentos de las bibliotecas presidenciales y entrevistas con muchos economistas que participaron en el desarrollo de las políticas de precios salariales.
Hargrove, Edwin C. y Samuel A. Morley, editores. El Presidente y el Consejo de Asesores Económicos: Interviews with CEA Chairmen. Boulder: Westview Press, 1984. Los editores entrevistaron a nueve de los diez primeros presidentes del CEA (Edwin Nourse ya había fallecido). Además de las entrevistas, los editores incluyeron un ensayo introductorio que resume los principales temas de las entrevistas.
Herren, Robert Stanley. «The Council of Economic Advisers’ View of the Full-Employment Unemployment Rate: 1962-1998.» Journal of Economics 24, no. 2 (1998): 49-62. Este artículo analiza la forma en que varios CEA han considerado la disposición sobre «empleo máximo» de la Ley de Empleo de 1946.
Orszag, Jonathan M., Peter R. Orszag, y Laura D. Tyson. «El proceso de elaboración de la política económica durante la administración Clinton». En American Economic Policy in the 1990s, editado por Jeffrey Frankel y Peter Orszag, 983-1027. Cambridge, MA: MIT Press, 2002. Tyson fue presidente de la CEA (1993-1995). Los autores analizan brevemente los intentos de coordinar la política económica antes de la administración Clinton. Los autores destacan las actividades del Consejo Económico Nacional y sus interacciones con el CEA.
Porter, Roger. «El Consejo de Asesores Económicos». En Executive Leadership in Anglo-American Systems, editado por Colin Campbell y Margaret Jane Wyszomirzki, 171-193. Pittsburgh, PA: University of Pittsburgh Press, 1991. Porter ofrece una breve historia de la evolución del papel y las funciones de la CEA.
Saulnier, Raymond. Constructive Years: The U.S. Economy under Eisenhower. Lanham, MD: University Press of America, 1991. Saulnier fue miembro del CEA (1955-1956) y presidente (1956-1961). Aporta su opinión sobre las ideas económicas de la CEA de Eisenhower.
Schultze, Charles L. «The CEA: An Inside Voice for Mainstream Economics». Journal of Economic Perspectives 10, no. 3 (1996): 23-39. Schultze fue presidente del CEA (1977-1981).
Sobel, Robert y Bernard S. Katz, editores. Biographical Directory of the Council of Economic Advisers. New York: Greenwood Press, 1988. Los ensayos destacan las ideas económicas y las carreras de los cuarenta y cinco economistas que sirvieron en el CEA de 1947 a 1985.
Stein, Herbert. Presidential Economics: The Making of Economic Policy from Roosevelt to Clinton. Tercera edición revisada. Washington: American Enterprise Institute for Public Policy Research, 1994. Stein fue miembro del CEA (1969-1971) y presidente (1972-1974). Se centra en el contexto general, incluido el asesoramiento de los CEA, en el que los presidentes formularon las políticas económicas.
Stiglitz, Joseph E. The Roaring Nineties: A New History of the World’s Most Prosperous Decade. New York: W.W. Norton, 2003. Stiglitz fue miembro del CEA (1993-1995) y presidente (1995-1997). Proporciona información sustancial sobre las ideas que afectaron a la política económica durante la administración del presidente Clinton.
Estados Unidos, Presidente. The Economic Report of the President. Washington: United States Government Printing Office, 1947-2004. Los informes desde 1995 están disponibles en línea en http://www.gpoaccess.gov/eop. El informe más reciente, y otra información general sobre la CEA, pueden encontrarse en http://www.whitehouse.gov/cea/
Citación: Herren, Robert. «Consejo de Asesores Económicos». Enciclopedia EH.Net, editada por Robert Whaples. 18 de agosto de 2004. URL http://eh.net/encyclopedia/council-of-economic-advisers/